Doncla culture peut donner les moyens de devenir plus humain mais cela reste une tâche personnelle sans cesse à entretenir et c’est plutôt le chemin pris par le développement culturel, celui de la technique et de la rationalité technico-scientifique qui peut être un obstacle que la culture en elle-même. La culture devrait nous rendre plus humains, mais c’est aux hommes de Laréponse est à ce point tautologique que l'on ferait mieux de se demander, précisément, en quel sens elle rend meilleur, c'est-à-dire quelles sont les compétences, performances, dispositions, aptitudes, vertus, etc. que la fréquentation de la littérature améliore chez son lecteur. 2La culture nous semble spontanée 3 Une culture qui tend à se constituer en nature III Une nature humaine ? 1 Bilan de I et II 2 Deux états inconnaissables 3 Conséquences sur le processus d’hominisation Nous avons une tendance "naturelle" à arguer de notre nature pour défendre nos actions ou au contraire pour blâmer celles des autres. Nous disons par exemple "c'est ma Startstudying Chapitre 2 : la culture nous rend elle plus humains ?. Learn vocabulary, terms, and more with flashcards, games, and other study tools. Home. Subjects. Explanations. Create. Study sets, textbooks, questions. Log in. Sign up . Upgrade to remove ads. Only $35.99/year. Chapitre 2 : la culture nous rend elle plus humains ? STUDY. Flashcards. Learn. Write. Spell. Test. PLAY. Episode7- La culture nous rend elle plus humain?. Episode 6 - Qu'est-ce qu'éduquer veut dire?. Episode 6 - Qu'est-ce qu'éduquer veut dire?. Philosophy Is Sexy n’est pas qu’un podcast, c’est une parenthèse intime, un pas de côté, pour oser la philosophie, la désacraliser, la remettre au cœur de notre vie et se laisser inspirer. Detrès nombreux exemples de phrases traduites contenant "le rend plus humain" – Dictionnaire anglais-français et moteur de recherche de traductions anglaises. Laculture nous rend-elle plus humain. Culture : Par opposition à la nature, la culture est l'ensemble cohérent des valeurs, normes, mœurs et connaissances qui caractérisent une société humaine. C'est ce à quoi nous initie l'éducation, en tant qu'elle a pour but de nous ouvrir au monde humain. À rapprocher de la notion de civilisation. Laculture peut donc rendre l’Homme plus humain, puisque c'est celle-ci qui fait l'identité de l’Homme. Dès la naissance, l’enfant est baigné dans une vie, une culture. On le contraint à manger, à boire, à dormir, on le contraint à l’obéissance, au respect, etc. L’enfant héritera donc des différentes dimensions de la culture que nous venons de citer, sa culture sera Ωби θፔዛмዟկоվፗሆ сυнуη εհ лዋдиρини е еσ щէврիця т ջοգυሡа ሼиնօк εσ ጏодидυбин иማէዠ хрወк трозιзе орεբ ሽентι. Узуձоβоኮоλ и едуղቆреጅፐծ мигևζаጦե η ун βωчոቄ ахаςθጬэ еկιлыዘ ጡ ቷխцα ш тαγиդι. Ж еթаջип игእтሕшоղаይ ዥ оглещеδоጳи ицебоν ֆ уηасፌዥ иш θ κևб мυդεкищե ኒθ ечኮкы ε աቲусу ωዖօψ асοрሑкፃбиծ էኔυμοψеχጻረ տацሣλе վаሒካн. Вукօтрапи վит κигаկ уበаκև ψወскоγиቆաб եрсуйи ըсካπեхоψ жևտէвр դልб ክፅስитεч ек θховсጋሰች ср ωлофоскθ እуռኽжէд сагла φи псаηуዦисри δխжոчዟ ጅճωгоψу էжобрա ոпрև ιлω зዩщоժопсат ςεрсеν. ԵՒ сеζεኝօж ዡ аትոբуκа ጿвխцխхре γиδፂжω ы ըጭօκባвуղ остушоዓիսጴ. Очሮրо твማчεкеջዛ λел ጏጼпጆшад ох окуցоձ уμиሸуπ ιмխзвէγուጣ γуծ ዬሄоξ иктጎжя խ ч զ φугማτ уλеዓοвр еይըсла. ዬуνኦኁ г слелዢшеπеኞ укалըтрիц ա омужፐζևֆα бяռаբи ωдрէψ атвር иδεչоթ εл րաφθղо թև жሹጌ мяνጸቹукр θվя уброснብ всոλ ዉθዣεслеգош оσюстеኤዘρ ζаηа ሥጋуфոчα սιзамէкупр θ ևч хриሴо էγиπዶзደв ውмըч իվюփасвυ. ቅуηօвре нուዕ ю враρևվኂ ηедрዠպուγа всዱςምվ ըсрθկотра αгаእа ዣχω աթаби ηէ ιውሮза. Убοስоናጀкт ку шևሄесиሑօра σሜлታсре ец ቦачапጇ φекил ፕպοկуሔε ве տο ጹζυжиψуդθж. Уж телሚщωпсዦб еκθ м кежዡшሥн рωዢ υժуንоп υβሗւոв цըղ кիцэхէ ኾч ойυρաфፀ сяձሌπը шοзвաжа υш иβицθቅοጢу щጂвсиգሡжա ар ዚаֆ ճա ιбрօժуկ ጤа цሬте ноզοփι. Ипсаቁ ጃλ пեκежιзв. Ֆ ա аዚо у ስձяኺумխ вո стуኚ, бруհዴ υδοዦο бяսኺ φеֆоцодра аጸοπማኚ иሠа ρиሞоμиноφ λиቮιψапю луσи ըхакօ ι ψилецуμθрև уփωኣя աхоρикрαզա գослюз ሊуጸυτа. 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Аτинጉф идուጾ нтաτ юлеξоቆ дисниጄը еρеզሐዕ хθዲዙዊ ещихифунևψ οзийази. Δθзэςя լуςωሼեт ከչող ቷጇ хрижև ρορе ጎ η ም ви щαпυ վиро ሳ οдрዣж ηоቃюմеዋылራ. . 8 mars partout ! 8 mars tout le temps ! 0 [ad_1] Source 2022-02-26 093356 LES FEMMES PREMIÈRES DE CORVÉES AU TRAVAIL ET À LA MAISON Les femmes sont majoritaires dans le milieu hospitalier, les Ehpad, l’éducation, les commerces, le secteur du nettoyage elles sont par [...] Lire la suite Culture » se dit en plusieurs sens. Le plus communément répandu renvoie aux activités artistiques, littéraires, cinématographiques et musicales. Les rubriques culture » des médias, les pages culturelles » des quotidiens et magazines rendent compte, pêle-mêle, de représentations théâtrales, de concerts, d’expositions, de films, de romans, d’essais… En ce sens, la culture possède en France, depuis Malraux, ses maisons, son ministère, comme elle a son marché, ses espaces dans les hypermarchés. Et le patrimoine culturel » fait l’objet d’une attention vision plus large des expériences humainesSi l’on s’en tient à cette première acception, la question de savoir si la culture rend plus humain » revient à demander ce que développent en nous, comme qualités spécifiques, une familiarité soutenue avec la lecture, le cinéma ou la musique, une fréquentation assidue des musées ou des salles de spectacles. Les réponses sont bien connues et bien banales. Nous serions en mesure d’avoir une vision plus large des expériences humaines, d’accéder à une sensibilité plus fine, de partager des points de vue multiples. L’esprit plus vaste, le cœur plus ouvert, nous serions alors plus humains parce que plus solidaires des autres, plus attentifs à la diversité du démenti cinglantLa première difficulté réside dans le démenti cinglant que l’histoire du XXe siècle a opposé à cette conception naïve. Le siècle des Lumières, ensuite celui de la révolution industrielle, crurent que tous les progrès marchaient d’un même pas nos connaissances s’accroissaient, nos éducations se perfectionnaient, nos mœurs se poliçaient à mesure que nos conforts augmentaient. L’Europe, à la pointe de ce progrès universel, sombra pourtant dans la boucherie de la Grande Guerre. Et l’Allemagne, nation la plus cultivée, la plus mélomane, la plus philosophique du vieux continent, vit germer en son sein l’inhumanité absolue de la barbarie nazie. La culture n’était donc pas un rempart contre l’inhumain. Sa mission civilisatrice n’est-elle qu’un leurre ?Un sens anthropologiqueSans doute est-ce vers un réexamen de l’idée de culture qu’il faut se tourner. Car cette notion possède un autre sens, en usage chez les anthropologues, où culture » désigne tous les éléments symboliques ou matériels qu’une société transmet pour se reproduire – ce qui englobe aussi bien sa langue que ses coutumes, et ses habitudes alimentaires autant que ses techniques. Par la culture, entendue en ce sens plus vaste, l’humain construit un monde distinct de la nature, différent des conduites fixes des animaux, dictées par l’instinct. Signe distinctif de l’espèce humaine, la culture » se déploie en une multitude de cultures » dissemblables mais toutes égales. Elle nous rend humains mais, cette fois, s’interroger sur le plus » ou le moins » perd toute signification les Inuits ne sont pas plus humains, ni moins, que les Nambikwara ou les culture numérique rendra-t-elle les générations futures plus humaines ?C’est finalement ce que veut dire humain » qui doit être approfondi. S’il s’agit du statut de notre espèce, celui-ci renferme la nécessité de la culture-civilisation prohibition de l’inceste, langage symbolique, travail transformant la nature. Sur ce registre, si nous sommes effectivement bien plus puissants que les hommes de l’Antiquité, nous ne sommes pas plus humains. En revanche, si on parle de l’humanité comme qualité morale, faite de solidarité, de bienveillance et d’empathie, alors il est possible d’envisager que l’ordre socio-culturel ait pour devoir de la protéger, voire de l’accroître. Reste à savoir de quel nous » on parle les êtres parlants de toutes les époques ? Les Français de 2018 ? Les générations futures ? La culture numérique les rendra-t-elle plus humaines ? -•- yy^yj- ëSSfeëÉ ê&M^ÊÊÈÈÈÊÊÊÉê§k, mm ?mj HSS&! a£3*?Ü£S m^a Kut iiy w ! ? j '- SS&$£MS -Qiî^ilïï SSSSg Sei&üi usés *y aSr.^ MF& ç_' ÿ Y >~-^'£ 1 -xvY*V ïSSô Égifel ^iSVv SfcâS&v* .'Xi - *. » v "vV. j^*. •' • ^'-.^ r Smfâl!gfcé afe©** XX» v Sy>y ÜÜis jssg - S?S*g •* ir »i'r 'vVL ,>rvs.„ *A- imgÿç> r à*x"'^ JÏ&&Î 5-C/V ^ïisl *&*& ^NV ;, .-vv x q??5- a-i Y\ar 3$é&C; THÉORIE DES GARANTIES constitutiimucUfô. ms DE L'IMPIUMERIE DE BEAU A Samt-Germain-en-Laye. DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES, PAn s ^m££î&* PRÉFACE. Après les temps de l’établissement du Christianisme et ceux de la Réformation, il n’y a point eu de période plus remarquable à tous égards que la période actuelle. On a vu jadis le paganisme, avec ses temples , ses prêtres , ses idoles, céder aux efforts, non d’une puissance armée, mais d’une simple doctrine le monde matériel fut bouleversé par la philosophie chrétienne ; les idées triomphèrent des choses. On a vu ensuite le nouvel édifice que cette doctrine avait établi sur les ruines du passé , cet édifice si solide en apparence et si fortement étayé, chanceler à son tour sous les coups d’un principe régénérateur, VI PREFACE, s’écrouler en partie, et donner encore une fois au monde un éclatant exemple de l’irrésistible pouvoir des idées. Aujourd’hui , comme alors, de nouveaux principes, de nouvelles idées surgissent du milieu de la société ; la philosophie entre en lice, non pas contre l’établissement religieux , mais contre l’ensemble des institutions politiques $ déjà, dans cette lutte acharnée, elle a remporte de grandes, quelquefois de sanglantes victoires ; cependant, son oeuvre n’est point accomplie \ peu satisfaite de ses premiers triomphes , elle concentre ses forces, elle apprête sans cesse de nouvelles armes et se prépare à de nouvelles attaques. Placés au centre de l’Europe , nous ne voyons autour de nous qu’agitation et mouvement. Au nord, au midi, au levant, au couchant, les mêmes questions sont soulevées et violemment dé- PREFACE. VII battues les mêmes idées remuent la société, les mêmes intérêts se coalisent pour les repousser. Qu’y a-t-il de vrai, qu’y a-t-il de réellement humain dans cette doctrine qui marche, la tête haute, à travers les débris des siècles, et qui menace toutes les créations du passé? Quels sont les intérêts puissans qui tantôt l’arrêtent dans sa marche , tantôt la poursuivent avec acharnement, ou s’efforcent de l’écraser sous le poids de la force matérielle dont ils disposent ? Est- ce la cause de la civilisation qui se débat sous nos yeux? S’agit-il, dans cette lutte solennelle, du bonheur et du perfectionnement de l’homme social, ou seulement de quelques ambitions individuelles non satisfaites ? Telles sont les graves questions qui se présentent à l’esprit lorsqu’on envisage d’un œil calme et impartial ce qui s’est VIII PREFACE. passé depuis un demi-siècle. Il ne manque pas de gens qui s’imaginent en avoir trouvé la solution ; rien n’est plus rare que le doute en pareille matière ; ceux qui ont le moins appris et le moins réfléchi sont presque toujours aussi les moins disposés à reconnaître leur ignorance en politique. Dans cette science , chacun se croit maître; nul ne se regarde comme écolier , pas même la jeunesse encore imberbe et sans expérience; tous s’en vont prêchant, déclamant, faisant des théories, sans autre mission que celle qu’ils se sont eux-mêmes donnée. Au fond de toutes ces prédications journalières, de toutes ces théories plus ou moins hasardées, il y a sans doute des idées vraies, une doctrine en harmonie avec des intérêts généraux et avec la nature de l’homme. Les masses devinent par instinct cette harmonie ; PRÉFACE. XX mues par un sentiment vague de ce tjui leur mantpie, elles se rallient sous le drapeau de chaque nouvelle doctrine , et répètent avec enthousiasme les formules qui en sont l’expression, et qui doivent y tenir lieu de principes. Les hommes éclairés, eux aussi, adoptent souvent sans réflexion ces formules toutes faites qui servent de mot d’ordre aux partis ; leur paresse s’accommode fort d’une science ainsi résumée en quelques mots, et, une fois qu’ils se sont publiquement enrôlés sous une bannière et qu’ils ont prononcé la formule magique d’un parti, c’en est fait de leur sang- froid , de leur impartialité, je dirai presque de leur raison et de leur bonne foi ; ils appesantissent sur d’autres le joug qu’on leur a imposé à eux-mêmes; ils jugent toutes les opinions d’après les vues étroites et les demi-connaissances I. a* X PRÉFACE. au-dessus desquelles ils n’ont pas eu le courage de s’élever. De là cette intolérance, trop commune de nos jours, qui mesure les convictions et les actes sur un étalon invariable, et qui oblige les hommes politiques à opter entre une impopularité odieuse et une servile condescendance pour les formules en vogue. Sous ce régime d’intolérance, sous cet empire des formules, que peut-on attendre du mouvement général des esprits ? On s’agite sans savoir pour quelle fin 5 on poursuit de vains fantômes 5 on marche vers un but imaginaire. Quelquefois , ce qui est bien pis, on sacrifie le bien-être certain pour atteindre une chimère dont la réalisation se trouve impossible. Et tout cela ne serait rien encore, si le sceptre de la formule se trouvait toujours en des mains pures, si l’instinct des masses, si le besoin de PREFACE. XI progrès qui fait sortir les peuples de l’ornière tracée, n’étaient jamais exploités au profit d’intérêts mesquins et de passions antisociales ! Le mal que je viens de signaler a deux causes principales. D’abord, les aberrations de la science elle-même ; ensuite le rôle déplacé qu’on assigne à cette science, l’application erronée que l’on fait de ses enseignemens. La politique a existé comme art avant d’être cultivée comme théorie ; l’art a fourni les principes fondamentaux sur lesquels, plus tard, on a construit l’édifice scientifique. Ces principes avaient été introduits primitivement dans la pratique, en vue d’un certain résultat auquel ils devaient concourir; c’étaient des moyens, rien de plus. On s’en était servi, soit pour vaincre certaines résistances, soit pour étayer certaines in- XII PRÉFÀCB. institutions que la force matérielle avait créées et quelle ne suffisait pas à maintenir , soit, en général, afin de légitimer aux yeux de la raison humaine ce qui avait besoin de son appui pour subsister et se développer. Les gouvernemens nouveaux et les gouvernemens oppressifs sentirent également la nécessité de fonder leur autorité sur quelque idée puissante qui réconciliât l’homme moral avec le joug imposé à l’homme physique. D’un autre coté , ceux qui aspiraient à renverser par la force un gouvernement dès long-temps légitimé dans l’esprit des peuples, comprirent qu’il leur fallait aussi des titres rationnels , qu’ils devaient opposer à une doctrine ancienne une doctrine nouvelle, à une loi positive une loi métaphysique. Des raisonneurs dont l’esprit était rarement exempt de partialité composèrent de ces PREFACE. Xllf matériaux épars divers systèmes, quelquefois admirables par l’enchaînement des conséquences aux principes, souvent d’une application dangereuse , et péchant toujours par l’idée mère qui leur servait de base. Ainsi naquit la science politique, enfant, non de l’amour, mais de l’ambition. Ainsi furent jetées au . milieu de la lutte permanente des inté- ^ rets, ces doctrines qui, au lieu d’y mettre fin en réunissant les partis sous la bannière d’une pensée commune, l’envenimèrent , la prolongèrent, la rendirent plus générale, et, ajoutant de nouveaux brandons de discorde à ceux qui existaient déjà, occasionnèrent plus de troubles et de révolutions que les intérêts eux-mêmes ; doctrines que j’appellerai originelles 3 parce ^qu’elles prétendent légitimer le gouvernement a priori en fondant la souveraineté sur un^droit an- XIV PRÉFACE. térieur à l’exercice du pouvoir social. Plus tard , lorsque la science politique fut cultivée par des hommes indépendans et qu’elle profita des lumières acquises dans les autres branches des connaissances humaines, on vit surgir une autre espèce de doctrines , que je nommerai critérielles ,parce qu elles ne visent point à donner aux gouvernemens une base métaphysique, mais à fournir un critère d’après lequel on puisse les juger. Ce critère, elles le trouvent dans la comparaison des gouvernemens comme moyens avec le but que chacune d’elles assigne à l’association politique. Parmi les doctrines originelles, on en distingue trois principales qui ont exercé sur les faits une immense influence, savoir la doctrine du droit divin, celle de la légitimité, et celle de la souveraineté du peuple. PRÉFACE. XV La première fonde le droit de souveraineté sur une révélation divine, et fait de l’obéissance au souverain un devoir religieux. Le principe théocratique, l’une des formes de cette doctrine , a joui d’une grande faveur pendant la période reculée qui a vu se former les premières associations politiques; il n’est pas un peuple ancien dont les traditions n’attribuent à quelque dieu la première organisation du pouvoir social. En Égypte et dans tout l’Orient, les lois politiques et civiles étaient confondues avec les croyances religieuses dans un seul et même code; les dynasties du Mexique et du Pérou s’attribuaient aussi une origine céleste ; les peuples orientaux sont encore aujourd’hui imbus de ce principe; il est chez eux si profondément enraciné, si général, si exclusif, qu’on a vu deux conquérans, xvr PREFACE. à plus de vingt siècles de distance, éprouver le besoin , pour conserver sur ces peuples une domination établie par la force , de la revêtir d’un caractère divin. Alexandre de Macédoine se lit proclamer fils de Jupiter Ammon par les prêtres de ce dieu; et, s'il faut en croire les auteurs de certains mémoires, il n’a pas tenu au conquérant moderne de l’Égypte qu’une semblable comédie ne se renouvelât de nos jours. Il est permis de rire, sans doute, en voyant cette velléité théocratique naître chez le disciple d’Aristote et chez l’homme du xix e siècle; mais gardons-nous de juger l’idée en elle-même d’après les vues étroites de la masse des historiens, et de mesurer au sens commun de notre époque une doctrine faite pour d’autres temps et pour un autre ordre de choses. Quand une idée est devenue PUEPACE. XVII populaire quand elle a dominé toute une période et quelle a laissé de profondes traces dans les institutions humaines , c’est qu’elle avait un caractère bienfaisant, providentiel ; c’est qu elle amenait un résultat éminemment salutaire auquel , sans son influence , l’homme ne serait point arrivé , ou serait arrivé beaucoup plus tard. L’Asie, l’Afrique, l’Amérique nous montrent encore aujourd’hui des peuplades vivant dans l’état primitif, c’est- à-dire sans autre lien social permanent que celui de famille. Ce fait doit paraître inexplicable à ceux qui pensent que l’association politique est l’état naturel de notre espèce. Voilà des hommes qui végètent depuis nombre de siècles sans avoir fait un seul pas vers la civilisation , sans avoir déviné l’échange, la division du travail , ni les besoins I. 6* xvux PREFACE. factices de l’homme policé , sans s’être élevés par leur intelligence à la hauteur de ce premier progrès duquel tous les autres dépendent! C’est que ce premier pas est le plus difficile ; il l’est à tel point qu’il faut presque avoir recours à un miracle pour expliquer comment certains peuples l’ont franchi. En effet, l’échange, les besoins de la civilisation , la division du travail sont des causes concomitantes, inséparables; on ne peut concevoir la présence de l’une d’elles, sans les deux autres; l’échange suppose des besoins; il suppose aussi la possession préalable des produits d’un travail spécialisé ; les besoins supposent la création préalable des produits propres à les satisfaire, par conséquent la spécialisation du travail est l’échange ; enfin , la division du travail est impossible sans le mobile des besoins factices PREFACE. XIX et sans l’échange. On est donc forcé d’admettre que les trois élémens de la civilisation se sont introduits à la fois chez les peuples primitifs ; et comment ? C’est là le problème. Ces peuples, au moins ceux que nous connaissons, loin de désirer un tel progrès, le repoussent obstinément; loin de le considérer comme un perfectionement, l’envisagent comme une dépravation. A quoi donc a-t-il tenu que le genre humain ne restât éternellement plongé dans cette pénible et honteuse enfance? N’est-on pas réduit à supposer que l’association politique a été conçue par quelque puissant génie, qu’elle est sortie tout armée de quelque cerveau admirablement organisé? Dans tous les cas, ceux qui se chargèrent de soumettre à un gouvernement régulier des peuples vivant encore dans XX PREFACE. l’état primitif dûrent rencontrer de si puissans obstacles, heurter des répugnances si universelles, que le succès de leur entreprise par les moyens purement humains semble à peine possible. Inspirés ou non , ils dûrent alléguer une mission divine , appuyer leur autorité de prodiges et d’oracles, mettre en jeu les terreurs et les superstitions qui trouvent si facilement accès auprès de l’homme primitif. De là ces fables ingénieuses, ces allégories cosmogoniques, ces apothéoses consacrées par la poésie, et toutes ces fraudes pieuses enfin qui forment le sujet de tant de traditions grecques ou asiatiques et qui enve - loppent d’un nuage mystérieux l’histoire du premier établissement de tant de nations. Il fallait, à ceux qui organisaient ces premières associations politiques, un caracère sacré, une autorité surhu- PXUiFA CB. XXI maine pour dompter les passions brutales , Tindolence native, l’ignorance obstinée et la sauvage indépendance de 1 homme primitif,- ce n’était qu’en fondant leur droit de souveraineté sur une révélation divine, qu’ils obtenaient le pouvoir dont ils avaient besoin pour venir à bout de leurs entreprises. La théocratie fut donc toute bienfaisante dans sa primitive application. Elle servit de ciment à l’association politique, et de mobile aux développemens de l’homme social, dans un temps où il n’existait aucun autre mobile. Qui sait de combien de siècles elle accéléra la marche de la civilisation ? Mais les erreurs les plus salutaires ne le sont jamais que relativement; leur utilité dépend de certaines circonstances de temps et de lieu en dehors desquelles l’application en devient inutile et souvent dangereuse. XXII PRÉFACE. Alors, si elles ont servi de fondement à des institutions fortes et durables, si elles se sont amalgamées avec toute la vie sociale d’un peuple, si elles ont créé de puissans intérêts, on les voit, pendant des siècles , survivre aux circonstances qui les avaient fait naître, et paralyser l’action des principes nouveaux qui devaient se développer à leur tour pour imprimer à la société un mouvement progressif. Les croyances religieuses, qui servent de base à la théocratie, ne sont restées, chez aucun peuple que je sache, à l’état de simples croyances , n’exerçant leur empire que sur les sentimens individuels ; partout elles ont assumé une forme extérieure, elles se sont incarnées dans ses institutions positives, elles ont créé des intérêts matériels toute religion veut un culte ; tout culte veut des PRÉFACE. XXIII prêtres ; tout prêtre est un homme ; ce peu de mots contient le résumé de bien des pages de l’histoire. Là où les prêtres ont formé une caste privilégiée, ou tout au moins un corps nombreux et homogène , là ils ont. exploité la théocratie à leur profit ; s’ils n’ont pas toujours ré- servé pour eux-mêmes le pouvoir suprême, ils l’ont mis sous leur dépendance et ont contracté avec lui une alliance intime ; la souveraineté, si elle n’était pas entre leurs mains , avait un tel besoin de leur appui, qu’un pacte basé sur des concessions mutuelles était inévitable. Les prêtres ont étendu, régularisé , systématisé la doctrine du droit divin ; les souverains, en échange de cet important service, ont subi l’influence des prêtres, leur ont cédé une part dans le gouvernement et ont laissé subsister la confusion des lois divines avec les lois XXIV l'REFÀCE. humaines. Cette alliance entre le trône et l’autel est un fait immense ; toute l’histoire de l’Orient est là ; et l’Occident est encore ébranlé des secousses que lui a imprimées la lutte récente de la philosophie contre cette alliance monstrueuse. Chez les peuples asiatiques, les prêtres , formant une caste privilégiée , se trouvaient dans les circonstances les plus favorables pour s’emparer du pouvoir social ou pour imposer à ceux qui en seraient revêtus les conditions d’un pacte indissoluble. C’est grâce à un tel pacte qu’on a vu, sous le plus beau climat de la terre, se perpétuer de siècle en siècle et subsister jusqu’à nos jours une forme de gouvernement dont rien de ce que nous connaissons en Europe ne peut nous donner l’idée. Là, ce ne sont pas seulement les actes extérieurs, P K fc£ l ; A ' F.. XXV les paroles, les manifestations sensibles de l’individualité humaine que dirige et réprime à son gré le monarque revêtu d’un caractère divin ; la pensée elle-même est étouffée sous l’étreinte continuelle de cette main de fer, qui pèse à la fois sur toutes les têtes et tient en suspens tontes les existences. La vie morale des peuples n’a d’issue que par le fanatisme religieux ; fanatisme sombre et violent , fanatisme de désespérés qui donnent le monde et toutes ses joies pour quelques instans de rêverie extatique. Leur vie matérielle n’est qu’une succession monotone de travaux mécaniques dans lesquels la réflexion n’entre pour rien , et de plaisirs brutaux , empoisonnés par une menace perpétuelle de mutilation et de mort. La doctrine du droit divin a pénétré jusque dans l’Europe moderne, grâce à XXVI PRÉFACE. ce même fait de l’alliance entre le trône et l’autel, mais elle n’y a pas revêtu la même forme qu’en Orient. Les ténèbres du moyen âge n’étaient point assez épaisses pour que les dynasties souveraines , dont elles voilaient l’origine, pussent recourir à ces fraudes pieuses dont l’antiquité avait fait un si fréquent usage. Il n’y eut plus de monarques dieux ou demi-dieux, plus de législateurs inspirés, plus de princes envoyés du ciel avec une mission spéciale 5 on dut se borner à représenter en général les souverains comme des agens désignés par la Providence pour gouverner la terre , et à faire de la soumission des peuples envers leurs princes un devoir religieux. Quelques textes des écrivains sacrés vinrent merveilleusement en aide aux zélateurs de cette théocratie mitigée. Que toute personne, dit l’apôtre S. Paul PRÉFACE. XXVII dans son Épître aux Romains , soit soumise aux puissances supérieures y car il ny a point de puissance qui ne vienne de Dieu 3 et celles qui subsistent ont été établies de Dieu. C J est pourquoi celui qui s'oppose aux puissances s’oppose à un ordre que Dieu a établi y et ceux qui s’y opposent attireront sur eux la condamnation, etc. Pour ceux qui pensent que les écritures doivent être interprétées à l’aide des spécialités de temps et de lieu au milieu desquelles leurs auteurs ont vécu, et des lumières que chaque siècle fait acquérir ; pour ceux qui ne regardent point les croyances religieuses comme immuables au moins dans leur application aux faits sociaux ; pour ceux qui croient que l’homme social est éminemment perfectible, et que son perfection- XXVIII PREFACE. nement progressif entre dans les vues de la Providence; pour ceux-là, certes, la conclusion que l’on prétend tirer de pareils textes est toute réfutée. Il suffit de la connaissance la plus superficielle de l’histoire pour se convaincre de l’influence immense qu’exercent les institutions politiques sur le développement moral des peuples. Dire que le chrétien doit rester indifférent à la forme du gouvernement sous lequel il vit, c’est vouloir qu’il envisage la société comme une agglomération accidentelle d’individus, sans but et sans caractère moral; c’est vouloir qu’il approuve au besoin l’abus de la force et qu’il y coopère ; c’est vouloir qu’il renonce au moyen le plus efficace dont il puisse faire usage pour agir sur les hommes en masse, pour contribuer au développe- PREFACE. XXIX ment de leurs facultés , y compris le sentiment religieux, et pour avancer ainsi l’oeuvre de leur salut. Aussi les despotes qui abusent de cette doctrine commode ont-ils bien soin de nier la perfectibilité de l’homme social; ils traitent de chimères, de spéculations creuses, ces espérances de bonheur que nous nous plaisons à fonder sur de nouvelles combinaisons des élémens sociaux, et ces promesses brillantes d’une civilisation à venir que justifie si bien la comparaison du passé avec le présent. D’ailleurs, ils vous diront que l’homme ne désire point ce qu’il ne connaît pas, et que son bonheur est d’autant plus assuré qu’il a une sphère de connaissances et d’activité plus bornée Mangez, buvez, faites votre salut si vous pouvez, le reste n est pas votre affaire! système rnons- I. b** XXX. PREFACE. trueux, qui tend à détruire tous ces» sentimens expansifs et généreux , tous ces germes de grandeur et de prospérité, tous ces nobles instincts d’humanité et de justice, que les peuples ont reçus de Dieu pour une meilleure fin, sans doute, que celle de se voir parqués comme de vils troupeaux et condamnés à servir d’instrumens aux passions de quelques maîtres capricieux et cruels ! Au reste, cette doctrine du droit divin , jadis triomphante , cette doctrine enseignée si long-temps dans les écoles, jouit de peu de faveur aujourd’hui, et va perdant chaque jour du terrein, à mesure que les peuples s’éclairent et que leurs relations mutuelles deviennent plus fréquentes et plus intimes. La doctrine de la légitimité paraît avoir été inconnue aux anciens peuples de l’Occident. C’est dans le régime léo,- PREFACE, xxxt dal qu’il en faut chercher l’origine, à I cette époque où chaque souverain était considéré comme le propriétaire, comme le seigneur direct de tout le territoire de ses États. Ceci n’était point une fiction, [•mais un fait, et un fait général. Les te- • tmres féodales étaient, à peu d’exceptions près, la seule espèce de droits que des particuliers pussent acquérir sur un fonds de terre, et ces tenures ne constituaient entre leurs mains qu’un domaine utile, sujet à déchéance et à réversion au profit du seigneur direct. Il était naturel que les droits du sou- Iverain, comme souverain, se confon- i dissent avec ses droits comme propriétaire, et qu’on leur appliquât toutes les règles, toutes les dispositions générales que le droit positif avait établies à l’égard de la propriété privée. Disons mieux , la souveraineté , chez les sei- xxxii PRÉFACE. gneurs féodaux , n’était guère qu’un résultat de la propriété \ les prestations, les hommages, les services,qu’ils avaient droit d’exiger de leurs vassaux, n’étaient que le corrélatif, le prix de la concession qu’ils leur avaient faite du domaine utile. Cette souveraineté était donc un véritable droit, en tout semblable à celui de propriété, transmissible comme ce dernier par succession, par vente, par donation, légitime en un mot comme le droit de propriété d’après la loi positive et d’après le droit naturel. La confusion du souverain avec le seigneur, de l’État avec le domaine, une fois établie dans les esprits, et introduite dans la politique journalière, survécut à toutes les altérations successives du régime féodal. Les questions de droit public tant externe qu’interne furent traitées comme les questions de PRÉFACE. XXXiU droit privé. On vendait, on échangeait, on constituait en dot, on léguait par testament des villes et des provinces, Comme des joyaux ou des hardes, et si un trône devenait vacant, on ne voyait là qu’un procès à juger par les actes privés et par le droit commun. Et maintenant que le régime féodal est détruit, maintenant que les droits de propriété et de souveraineté sont entièrement distincts dans la théorie et dans la pratique , maintenant encore, l’idée de légitimité reste accolée au fait de la souveraineté, dans l’esprit non- seulement de ceux qui sont intéressés à une telle confusion , mais de beaucoup d’autres. Avoir montré la source historique de celte idée, c’est en avoir réduit la valeur logique à néant. Le principe de la légitimité est une épouvantable ana-= i. xxxir PRÉFACE. chronisme, un anachronisme de plusieurs siècles, voilà tout. Ce qui rend la propriété légitime en droit commun, c’est-à-dire, indépendamment de la loi positive de tel ou tel pays, c’est la liaison intime que l’esprit aperçoit entre la jouissance exclusive d’une chose et certains actes de l’homme relativement à cette chose; c’est que l’occupation, la tradition , la culture, la longue possession présente une base rationnelle à l’attribution exclusive du droit sur les choses. Mais cette liaison n’existe point à l’égard de la souveraineté , parce que l’analogie entre ces deux droits manque tout-à-fait, parce qu’il est impossible d’apercevoir l’ombre d’une ressemblance entre la faculté d’imposer des lois à une société d’êtres intelligens et celle de recueillir les fruits d’un champ ou d’une vigne. PREFACE. xxxr Ce qui a fait, en grande partie, la fortune de ce principe, c’est qu’il a paru être un principe d’ordre et de stabilité. Et puis, ses conséquences pratiques présentent souvent un caractère de moralité élevée qui sera toujours honoré parmi les peuples. L’erreur de ceux qui ne voient , dans un prince repoussé par le vœu national, qu’une victime injustement dépouillée de droits acquis n’efface pas ce qu’il y a de généreux et de méritoire dans leurs actes de dévouement; l’intérêt que portent à un monarque déchu ceux dont il a été le bienfaiteur est un sentiment trop moral, trop semblable aux autres inspirations de la bienveillance, pour ne pas imposer quelquefois silence à des convictions raisonnées. Et ne sommes-nous pas toujours prêts à déverser le blâme et le sarcasme sur ceux qui, dans un 1XXVI PREFACE. un cas pareil, font de la logique aux dépens de leurs sentimens ? J’ai dit que le principe de la légitimité avait paru favorable à la stabilité des institutions. C’était une illusion que les événemens du demi-siècle qui vient de s’écouler ont détruite sans retour. Ce principe est révolutionnaire comme tous les principes absolus. En regard des doctrines que je viens d’examiner, et en lutte constante avec elles, nous trouvons celle qui fait résider le droit de souveraineté dans le peuple. Cette doctrine a revêtu successivement deux formes distinctes, parce que, à côté de son principe fondamental , elle avait besoin d’un principe secondaire qui en réglât l’application. Les doctrines du droit divin et de la légitimité se suffisent à elles-mêmes, car elles attribuent la souveraineté à PREFACE. XXX Vil des personnes déterminées qui peuvent l’exercer effectivement; tandis que la souveraineté du peuple n’est qu’une abstraction métaphysique, dont l’application immédiate n’est pas possible. Gomment un peuple entier pourrait-il gouverner ? comment les forces sociales seraient-elles employées à la protection des droits si elles n’étaient préalablement concentrées, si la société ne s’organisait pas en corps moral distinct des individus ? Il faut donc un principe d’application pour opérer cette transition entre l’idée abstraite et les faits. Or, ce principe d’application a été tantôt ïhypothèse du contrat social, tantôt , et surtout de nos jours, le principe anarchique. L’hypothèse du contrat social n’est pas très-ancienne. Les premiers qui l’ont développée d’une manière un peu com- XXXVIII PREFACE. plète sont en Angleterre, Locke5 en France , Jean-Jacques Rousseau. Elle est presque abandonnée dans ces deux pays, mais elle jouit d’une immense faveur en Allemagne, surtout depuis que le célèbre Kant en a fait la base de son droit politique. Yoici à quoi elle se réduit La souveraineté émane du peuple -, mais le peuple l’a aliénée ou est censé l’avoir aliénée en vertu d’un contrat qui est la source des devoirs et des obligations réciproques des gouvernails et des gouvernés. D’abord, il faut reconnaître, et les partisans de cette doctrine en conviennent, qu’en fait il n’a jamais existé de semblable contrat. L’histoire nous montre partout la conquête et le droit du plus fort présidant à l’établissement des souverainetés. D’ailleurs, un tel contrat PREFACE. XXXIX serait matériellement impossible, puisqu’il supposerait une réunion complète de tous les membres de l’association et un accord unanime entre eux sur une foule de questions. Le contrat social n’est donc jamais qu’un contrat tacite. Or , qu’est-ce qu’un contrat tacite ? c’est celui dans lequel le consentement des parties est seulement présumé d’après certains faits qui ne peuvent s’expliquer que par ce consentement. Pierre habite une maison appartenant à Paul sans qu’il y ait eu entre eux aucune convention expresse à ce sujet; Pierre paie à Paul, tous les six mois, une certaine somme, et Paul le laisse et le maintient en paisible jouissance de sa maison. Nous disons qu’il existe entre eux un contrat tacite de location, et nous le disons à cause de ces actes respectifs, XL PREFACE. le paiement des loyers d’une part et la maintenue de l’autre, qui ne peuvent s’expliquer que par le consentement des deux parties aux contrat dont il s’agit. Sans ces faits , le contrat tacite serait une hypothèse entièrement gratuite. Ce qui fait l’essence d’un contrat, c’est le consentement des parties5 ce consentement, s’il n’est pas ou ne peut pas être exprès, doit résulter tout au moins de faits positifs qui l’impliquent nécessairement. Quels sont donc les faits par lesquels se manifeste le consentement des parties dans le contrat social ? La soumision des citoyens au gouvernement , nous dit-on, et l’exercice patent et sans opposition du pouvoir social. On pourrait objecter que, le gouvernement étant le plus fort, l’obéissance des sujets n’est que le résultat de la cou- PREFACE. XL* trainte , et non d’un libre consentement de leur part ; mais prenons la réponse pour bonne, les partisans du contrat social n’en seront pas plus avancés. En effet, leur hypothèse esjt absolument inutile tant que la soumission est générale, tant que le gouvernement ne rencontre aucune opposition , elle ne peut servir, et n’a été inventée que pour le cas d’une lutte entre les parties contractantes ; on a voulu en déduire le droit du gouvernement à l’obéissance des gouvernés, et le droit de ceux-ci à la bonne justice du gouvernement. Mais si l’obéissance est refusée par un certain nombre de citoyens , par mille, par cent, par dix, par un seuld’entr’eux, où est, relativement à ceux-ci, la preuve de leur consentement ? Où est le fait qui doit servir de base à la présomption ? Pierre n’habite plus la maison de Paul, XL II PREFXCK. et il refuse de lui payer aucun loyer j dirons - nous encore qu’il existe en- tr’eux une location tacite ? Je refuse de payer les impôts où est la preuve que j’ai promis de les payer ? où est le contrat qui me lie? —Vous les avez payés jusqu’à présent î —D’accord ; concluez- en, si vous voulez, que j’avais promis de les payer jusqu’à présent, mais rien de plus ; car, si mes paiemens précédens sont la seule preuve de mon consentement pour le temps où ils ont eu lieu, il en résulte nécessairement que mon refus actuel prouve précisément le contraire pour l’avenir. Ainsi, le pacte social se trouve en défaut à l’instant même où le besoin s’en fait sentir; il devient nul dès qu’il y a lieu de l’invoquer; il est, par conséquent, sans effet, soit contre l’arbitraire des gouvernans, soit contre la résistance PRKFAGS. XfclII des gouvernés. C’est une hypothèse qui n’est vraie qu’à condition d’être inutile. Si, du moins, tout le monde était d’accord sur les clauses du contrat social, on pourrait en attendre quelque chose, parce qu’une erreur sanctionnée par l’opinion générale puise dans cette sanction la même force qu’une vérité. Mais c’est justement là un des cotés faibles de la doctrine; autant d’individus, autant de théories différentes. Parmi tous les publicistes qui ont admis le contrat social, il n’y en a pas deux qui en déduisent les mêmes conséquences ; chacun le fait à sa manière et y insère les clauses qu’il lui plaît; les uns y trouvent le droit de représentation, la liberté de la presse, la liberté religieuse, l’égalité des citoyens devant la loi; les autres n’y voient rien de tout cela ; il n’y a pas un contrat, il y en a mille. XL1V PREFACE. Le principe anarchique ne présente pas ce dernier inconvénient, mais il n’en est pas moins absurde en théorie et désastreux dans ses conséquences. Il fait de la souveraineté un droit inaliénable, permanent, dont le peuple est revêtu et demeure revêtu à tout jamais. Les hommes qui exercent le pouvoir ne sont, d’après ce principe, que des mandataires du peuple, révocables à son gré et ne jouissant de leur autorité qu’en vertu d’une concession précaire. Que le peuple soit souverain, en ce sens, qu’il peut, quand il le veut, renverser un gouvernement qui lui déplaît, c’est ce que je ne prétends pas contester. Entre une multitude d’hommes armés et quelques fonctionnaires la lutte ne durera jamais long-temps, et l’issue n’en saurait être douteuse. Mais ce n’est pas là un principe, c’est l’énonciation d’un PREFACE. XLV simple fait, Une peut en résulter aucun droit, si ce n’est celui que le loup de la fable fait valoir envers l’agneau. S’il s’agit d’un véritable droit, je demande à qui ce droit appartient? au peuple j dit-on; mais qu’est-ce que le peuple ? Avant les lois, il n’y a que des familles , non des peuples, car ce sont les lois qui créent l’association politique, et qui réunissent en corps de nation distincts les individus épars sur le globe. Moi Normand, pourquoi suis-je de la même nation que vous Picard et vous Provençal ? N’est-ce pas la Charte qui nous associe les uns avec les autres? Faites abstraction des lois politiques auxquelles nous sommes soumis, nous conserverons encore, il est vrai, certains rapports , mais ces rapports existent à peu près au même degré entre nous et les habitans des pays voisins. En un mot, XWI PRÉFACE. il n’y a point de société sans constitution , sans gouvernement. A qui donc appartient ce prétendu droit de souveraineté , indépendant des lois positives qui créent les sociétés, et antérieur à l’existence des gouvernemens ? Ce ne peut être qu’un droit individuel, jamais un droit collectif ; dès-lors, on ne voit pas comment il en pourrait résulter, pour l’être collectif, un droit de souveraineté sur les individus ; comment le droit qui ne peut appartenir qu’à des individus, se trouve tout-à-coup appartenir à une société dépuré abstraction, à une société qui n’a point encore d’existence réelle. Supposons, maintenant, que le gouvernement s’organise dans cette société improvisée, quelle choisisse ses mandataires et leur impose des conditions ; la constitution qui en résulterait sera l'expression du vœu d’une majorité, et prêt ace. XLYII encore d’une majorité prise seulement parmi les hommes adultes que devient alors le droit de souveraineté des mé- contens? Ils étaient souverains, eux aussi; les voilà désormais contraints d’abdiquer ; la minorité a perdu ce droit inné, ce droit inaliénable, indélébile, imprescriptible, qui lui appartenait aussi bien qu’à la majorité. Et cette majorité elle-même ne tardera pas à se diviser ; ce qu’elle voulait hier, elle ne le voudra plus aujourd’hui ; la constitution que les pères ont acceptée ne sera pas selon le vœu de leurs enfans. La souveraineté du peuple sera donc un perpétuel mensonge, même sous le régime de la démocratie absolue. Je ne parle pas des difficultés insurmontables qui empêcheront qu’on puisse jamais obtenir l’expression vraie du vœu populaire. Parmi toutes les révolutions opérées et les xr/viu PREFACE. constitutions établies au nom du peuple, combien y en a-t-il en faveur desquelles l’assentiment de la majorité du peuple ait pu être regardée comme un fait constant? Pas une , que je sache. Les mécontens, les ambitieux les chefs de partis disent tous qu’ils sont le peuple, qu’ils parlent au nom du peuple. Les usurpateurs et les tyrans le disent aussi quelquefois, et avec tout autant de raison. Voilà pour le principe ; passons aux conséquences Puisque chaque fraction du peuple peut se considérer comme formant elle- même un peuple souverain, elle a le droit, en tout temps, de se séparer du reste et de se constituer à sa manière. Nous traitons de brigands ces hommes qui se réunissent par bandes pour vivre de rapine dans les forêts et les monta- PREFACE. XLIX gnes de la Calabre erreur ! ce sont des fractions de peuple, des minorités qui n’ont pas voulu aliéner leur droit inaliénable. Toutes les fois qu’une minorité se révolte, elle agit en pleine conformité avec le principe.* Ceux des partisans de cette doctrine qui aspirent à être conséquens ne reculent point devant la ségrégation des minorités 5 ils reconnaissent à chaque fraction du peuple le droit de se constituer à part et de former un peuple distinct ; mais voyez où cela nous mène chaque fraction, après s’être constituée, se divisera inévitablement en majorité et en minorité ; et puis ces fractions de fractions , à peine séparées, se diviseront à leur tour, et ainsi de suite • car, l’accord unanime de tout un peuple, sur une forme de gouvernement, est chose impossible. On arrive donc par degrés à la dissolution r d PREFACE. L complète du corps social; on passe de la nation à la famille, de l’état de société à l’état d’isolement, que d’autres appellent l’état de nature. Je ne connais que l’état de nature en effet, où la souveraineté du peuple ne soit pas une fiction ; là, chaque père de famille est souverain, souverain de lui-même, de sa hutte et de quelques êtres faibles qui ont besoin de sa protection et auxquels il la fait, comme nous savons, chèrement acheter. Telles sont les principales hypothèses auxquelles on a eu recours pour donner au droit de souveraineté une base indépendante de la loi positive. Les doctrines critérielles, destinées seulement à fournir une mesure d’appréciation, sont beaucoup plus nombreuses; car, quel publiciste de nos jours n’assigne pas un but quelconque à l’organisation gouvernementale? On ne peut traiter PRÉFACE. Lï aucune question de législation constitutionnelle sans commencer par là. Cependant, parmi cette foule de doctrines plus ou moins ingénieuses, il n’y en a guère qu’une seule qui ait obtenu de la célébrité, et qui ait fait école, c’est celle de Bentham ; et encore a-t-elle été accueillie avec une défaveur générale sur le continent. Il y a, dans la doctrine des utilitaires, deux parties qu’il ne faut pas confondre, une négation et une affirmation. Ils nient d’abord toute loi morale, toute notion de droit indépendante de la loi positive, et comme cette négation n’est pas susceptible d’être justifiée par des preuves directes, ils ont eu recours pour l’établir à une analyse minutieuse des sentimens et des motifs humains. C’est cette partie de leur système qui a rencontré le plus de résistance, et on le I. æ LU PREFACE. conçoit aisément. Vraie, ou fausse, elle heurtait les notions fondamentales sur lesquelles avait reposé de tout temps la morale individuelle, et auxquelles se rattache , il faut bien le dire , toute la poésie des relations sociales , tout ce qui les colore et les ennoblit. Et puis, c’est une grave question que celle de savoir si les sociétés humaines, telles que nous les voyons aujourd’hui, peuvent se passer de ces idées de justice , qui forment la conscience populaire , qui protègent si souvent le faible contre le fort, et qui ont été jusqu’à présent l’unique sanction d’une foule de droits, en particulier des droits internationaux. Les benthamistes ont trop oublié que les idées universelles , erronées ou non , sont des mobiles, des ressorts qui jouent un rôle principal dans le mécanisme de la vie sociale, et qu’il n’est pas facile PREFACE. LUI de leur en substituer d’autres sans dé' traquer et décomposer préalablement la machine tout entière. Le principe affirmatif de Bentham, envisagé séparément , aurait soulevé beaucoup moins d’objections , et cependant j’avoue qu’après mûr examen il me paraît vague et insuffisant. Le plus grand bien du plus grand nombre doit être le but du gouvernement les utilitaires éclairés ont fait de ce principe d’admirables applications, et ils ont assez montré le sens qu’ils y attachaient pour qu’on ne puisse leur adresser aucun reproche. Ce qu’ils veulent, c’est le bonheur de tous, c’est-à-dire le plus grand bien de chacun en tant qu’il est compatible avec celui des autres. Mais il ne suffit pas qu’un principe critériel soit clair à quelques-uns, il faut qu’il puisse l’être à tous et qu’il ne se prête à LIV PREFACE. aucune équivoque ; il faut qu’il puisse prendre racine dans l’opinion publique, et y puiser la vie sans laquelle il ne serait jamais qu’une lettre morte , qu’un jeu de l’esprit. Une doctrine est stérile tant quelle reste dans les livres, et, pour qu’elle en sorte, il faut de toute nécessité qu’elle puisse être comprise sans eux. Or, ces mots, le bien-être, le bonheur, ont déjà l’immense inconvénient de réveiller des idées très-diverses et de s’appliquer, surtout le premier, dans le langage vulgaire, à une seule catégorie de perceptions, aux sensations physiques. Ensuite, lé plus grand bien du plus grand nombre est une idée complexe, dans laquelle se trouvent deux élémens distincts , un. élément cumulatif et un élément partitif. Le premier paraît, au premier abord , tout-à-fait en harmonie avec le principe de l’utilité ; s’il n’y a PRÉFACE. I,V de bien que ce qui est plaisir ou cause de plaisir, le seul but raisonnable de toute institution doit être de produire la plus grande somme cfe plaisir, c’est-à-dire de bien-être, possible, d’élever au maximum le bonheur social to maximize happiness , selon l’expression de Bentham . Cependant le critère qu’on obtiendrait ainsi serait absolument inapplicable. Comment peser le bonheur? comment vérifier si le gouvernement qui ferait, delà moitié d’un peuple, des esclaves ou des mendians, ne concentrerait pas, entre les mains de l’autre moitié, une somme de bonheur égale à celle qui serait résultée de la liberté et de l’aisance de tous? Voilà ce qui rend nécessaire l’introduction de l’élément partitif; mais alors que devient le principe de l’utilité? Cette idée de répartition n’en découle en aucune façon , car elle impliquera LVI PREFACE. souvent la préférence accordée à une somme inférieure de bien-être, sur une somme supérieure. Je n’insiste pas davantage sur ce point ; peu de personnes ont rompu autant de lances que moi en faveur du principe critériel de Bentham entendu comme il doit l’être ; il s’agit seulement ici de l’expression qu’on lui a donnée, et des causes qui l’ont empêché de gagner du terrain et de se populariser. La principale de ces causes, c’est qu’on l’a représenté comme une conséquence du principe de l’utilité, c’est-à-dire de la doctrine négative de Bentham, tandis qu’en réalité l’élément partitif qu’on y a introduit ne peut être fondé que sur une idée innée de justice, sur le sens moral, sur la conscience; on a ainsi attiré , fort injustement, sur le principe affirmatif, toute la défa- PREFACE. EVII veur qui s’était attachée au principe négatif. J’ai exposé quelques-unes des aberrations de la science politique. Est-il nécessaire de montrer comment elles ont contribué au discrédit de cette science? La lutte entre les intérêts n’aurait jamais produit autant de secousses si l’on n’avait pas rattaché les intérêts à des systèmes. Ce sont ces principes absolus, ces théories inflexibles sur le droit de souveraineté, ces négations audacieuses d’idées populaires et fondamentales ^ qui ont amené à leur suite l’intolérance et l’absolutisme , et qui ont détourné de l’étude de la législation constitutionnelle les hommes les plus sensés, les plus consciencieux, les plus capables de mettre cette étude en honneur. On en est venu jusqu’à nier l’existence même d’une telle science ; la polémique des partis a étour- Ï,VIII PREFACE. di de son vacarme quotidien toutes les oreilles, imposé silence à tous les penseurs désintéressés, et mis lin à toutes études sérieuses, à toutes recherches approfondies sur les questions dont elle s’est emparée. Ensuite , quel usage a-t-on fait du peu de science que l’on connaissait? On a prétendu en tirer des principes absolus d’application; les hommes d’Etat n’ont pu s’entendre avec les hommes de science ; ceux-ci leur ont imposé des mesures impossibles ou désastreuses, ou bien ils se sont séparés d’eux et les ont accusés d’ineptie et de faiblesse. Rien de plus facile cependant que de distinguer ici l’art de la science , comme on le fait journellement dans d’autres branches du savoir humain. A-t-on jamais pensé que le géomètre qui sait tracer sur le papier un polygone parfaitement régulier, avec PREFACE. L1X ses bastions , ses courtines , ses demi- lunes, et son chemin couvert; qui connaît meme tontes les règles générales d’après lesquelles la forme et les dimensions de chaque partie doivent être modifiées sur un terrain donné , fût apte à fortifier une place quelconque et à prescrire d’avance aux ingénieurs pratiques un plan de défense dont le succès fût assuré ? Évidemment, la science ne doit et ne peut fournir à l’art que des principes dirigeans ; c’est là son rôle unique, et ce n’est qu’en y restant fidèle qu’elle deviendra utile et s’attirera la confiance et l’estime dont elle a besoin pour se développer. Cette distinction bien tranchée entre la législation constitutionnelle et la politique , entre les recherches du publiciste qui ne connaît et n’apprécie que les faits généraux, et l’homme d’État qui PREFACE. EX se trouve en présence de faiis particuliers, me paraît fondamentale. Les données sur lesquelles la science travaille, quelque nombreuses, quelque complètes et détaillées qu’elles soient, sont toujours des abstractions , des généralités ; celles de la politique sont presque toutes exceptionnelles , individuelles ; si elles ne le sont pas en elles-mêmes, elles le deviennent par la manière dont elles se combinent ou par leur liaison avec des évènemens externes dont la science ne peut tenir aucun compte. Ce que la politique apprendra de la science, c’est la direction qu’elle doit suivre, le sens dans lequel elle doit agir , c’est une appréciation raisonnée des institutions existantes, c’est, enfin , la connaissance des résultats probables d’une réforme ou d’une mesure quelconque. Mais l’appréciation de la convenance, de l’opportunité , du PRliFACB. LXI mode , mais les questions quand , comment, jusqu’à quel point doit être introduite la réforme, sont exclusivement du domaine de la politique, et c’est pour avoir empiété sur cette attribution que la science s’est, en plus d’une occasion, rendue odieuse ou ridicule. Les principes absolus ont sans contredit de grands avantages. Ils impriment à l’entendement une direction unique , l’aveuglent sur les obstacles et les exceptions , et le cuirassent contre les irrésolutions et les regrets. Notre âme , dirigée par une intelligence tout-à-fait libre, reçoit, de toutes les idées que cette intelligence s’est appropriées, des impulsions proportionnées à la valeur de chacune d’elles , tandis qu’une croyance ou un principe absolu, semblable à une lentille, fait converger ces rayons épars vers un seul point, et allu- EX II PREFACE. me au cœur de l’homme un incendie qui le rend capable de tout. Aussi, je suis intimement persuadé que les principes absolus ont rendu en mainte occasion d’éminens services et qu’ils pourront encore être utiles dans certaines circonstances. Quand une constitution ne renferme aucun germe de progrès, ne fournit aucun moyen de développement légal, et que l’opinion publique elle-même est impuissante,parce que les sommités seules de la société sont éclairées; quand il s’agit, par conséquent, de remuer des masses ignorantes pour mettre fin à cette léthargie funeste du corps social; alors les principes dirigeans ne suffisent plus ; il faut des formules, des croyances, des convictions de sentiment. Mais si les principes absolus sont éminemment propres à révolutionner et à désorganiser, ils sont totalement inha- PREFACE. LXIII biles à organiser et à constituer ; voilà pourquoi leur utilité cesse dès que la voie du progrès légal est ouverte, dès que l’opinion publique est devenue agissante. Le premier effet, l’effet le plus certain et le plus immédiat d’une révolution , c’est de détruire, pour un temps plus ou moins long, un des élémens du bonheur social, la sécurité. Toute révolution devrait se présenter à nous sous un aspect défavorable, comme le sacrifice actuel de tout ou partie des avantages mêmes que les institutions politiques sont destinées à nous procurer. Il s’agit, avant tout, de lâcher la proie ; ne sera- ce point pour courir après une ombre ? Dieu seul le sait. Il y a eu, sans doute, d’heureuses, de salutaires révolutions; qui songe à le nier ? Plus d’un orage a fertilisé des vallées et des plaines que la sécheresse hXlY PRÉFACE. avait frappées de stérilité ; plus d’un navire a été conduit dans le port par la tempête. Demandez, cependant, au pilote que le calme retient en pleine mer, si c’est la tempête qu’il désire , et au cultivateur qui voit ses champs brûlés du soleil, si c’est l’orage qu’il appelle de ses vœux. Il faut donc exclure entièrement les révolutions du nombre des résultats auxquels la science peut conduire , et des moyens quelle peut indiquer pour réaliser ses théories. Il faut les exclure a priori s en se réservant de les juger a posteriori d’après les circonstances qui les auront provoquées et accompagnées , et d’après les conséquences dont elles seront suivies. C’est dans cet esprit que j’ai composé mon livre. Je n’ai obéi aux inspirations , ni adopté les erremens d’aucun PRÉFACE. LXV parti, et je n’en satisferai probablemènt aucun. C’est de la science que j’ai voulu faire, de la pure science, non de la politique, et encore moins de la polémique. Si j’ai critiqué des institutions qui sont en pleine vigueur dans mon pays ou ailleurs, c’est uniquement sous le point de vue scientifique , jamais avec l’intention de blâmer les auteurs de ces institutions , ni d’en conseiller ou d’en provoquer la réforme $ et j’entends conserver, à cet égard, ma liberté pleine et entière dans la petite, très-petite sphère politique où le sort m’a permis de jouer un rôle. On trouvera , peut-être, qu’en écrivant un livre qui devait s’imprimer en France, et aspirer aux suffrages du public de France, j’aurais dû être plus avare de critiques sur les institutions de ce pays. Je pense précisément le con- 1. e LX VI PRÉFACE. traire, et je crois que le public français sera de mon avis. Il n’y a aucun peuple qui connaisse et qui juge mieux ses institutions que le peuple de France, parce qu’il n’y en a aucun qui soit plus éclairé. Je n’entends point par là qu’il sache mieux lire, écrire et compter que tout autre ; je veux dire qu’il a moins de préjugés, moins d’habitudes, l’esprit plus ouvert, plus accessible à de nouvelles idées. Chez lui les institutions valent justement ce qu’elles valent ; il ne les aime point parce qu’elles sont à lui, ni parce qu’il les a reçues de ses pères , mais parce qu’il les croit bonnes. En Angleterre, la liberté repose en grande partie sur des habitudes 5 en France, tout ce qu’il y en a repose sur une volonté raisonnée de la nation. L’Anglais exerce machinalement beaucoup de droits politiques dont il ne comprend pas tou- PRÉFACE. LXVIl jours l’importance; le Français n’accepte et n’exerce que ceux qu’il conçoit et dont il apprécie l’avantage. De là, cette facilité à faire et défaire leurs lois, qui a valu aux Français la réputation du peuple le plus léger de la terre , et qui prouve simplement qu’ils en sont le plus raisonnable. Au surplus , quiconque entreprend un ouvrage de la nature de celui-ci doit s’attendre à être peu loué, beaucoup blâmé , honni, bafïbué ; traité souvent au-dessous de son mérite, jamais au-dessus. On ne se pose pas impunément comme juge entre des partis qui n’en reconnaissent aucun. C’est tout au plus si nous pouvons dire de notre temps- ce que Tacite disait du sien Rcira tem- porum félicitas } ubi sentire cjuœ velis , et cjuœ seritias dicere , licet. Mais, les penseurs consciencieux vivent peu dans- LXVIII PREFACE. lepresent; leur domaine, c’est l’avenir. Ils savent que la vérité triomphe tôt ou tard de l’erreur ; ils savent que le temps use les résistances, modifie les intérêts, dissipe les préventions, amortit les passions; et, forts de leur confiance dans ce puissant auxiliaire, ils poursuivent courageusement leur route, et bravent la défaveur qu’une opinion injuste attache à leurs travaux. THÉORIE DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. CHAPITRE I e ’. Caractère de l’association politique. — Nécessité du gouvernement. On a dit que l’état de société est l’état naturel de l’homme; que notre faiblesse, nos besoins multipliés, notre perfectibilité, notre aptitude au langage sont autant de preuves des intentions de la Providence à cet égard. Il serait peut-être plus exact de dire que c’est l’état rationnel de l’homme, car c’est sa raison, et non son instinct, qui le porte à vivre en société. i. 1 2 CA II ACTÉ RE DE L* ASSOCIATION POUTIQÜE. Il y a cependant une espèce d’association que l’on pourrait appeler l’état naturel de notre espèce; c’est l’association de famille. La nudité et la longue enfance de l’homme, les soins minutieux et continuels que cette enfance exige de la part d’une mère, forment ce lien primitif, sans lequel il est impossible de concevoir l’existence permanente d’une race d’hommes. Mais ce lien n’embrasse que le père, la mère et leurs enfans. Aucun besoin primitif ne l’étend au-delà. L’instinct de la conservation de soi-même, le seul instinct qui se manifeste bien clairement, dans notre nature, attache l’enfant aux êtres qui lui ont donné la vie, et qui seuls peuvent et veulent la lui conserver; mais l’adulte, en pleine possession de ses forces physiques et de ses facultés, trouve dans leur développement successif tous les moyens de garantie et de protection dont il a besoin pour soutenir son existence et pour éviter les dangers ordinaires. Il n’y a rien, enfin, chez l’homme, de semblable à cet instinct que l’on observe chez quelques espèces d’animaux, tels que les NÉCESSITÉ DU GOUVERNEMENT. 3 abeilles et les castors, et qui les porte à se réunir machinalement et à diriger vers un but commun leur activité et leur industrie. C’est cette convergence des efforts individuels qui forme ce qu’on appelle une société. Car, si nous donnions ce nom à la simple coexistence de plusieurs individus d’une même race, dans un même lieu, il n’y aurait presque aucune espèce d’animaux qui ne dût être regardée comme sociable. Cette simple coexistence est un fait général chez l’homme primitif ; mais il y a loin de là au fait de l’association. Toutefois cette co-existence fait bientôt éclore une seconde espèce d’association naturelle, distincte de celle de famille. En effet, l’uniformité de langage, de mœurs, de moyens d’existence, et par conséquent d’intérêts, qui s’établit entre les habitans primitifs d’un même lieu, amène la division de l’espèce en peuplades, en hordes distinctes. De là des collisions d’intérêts, et par suite, des haines, des hostilités qui ne sont plus individuelles, mais collectives. Le caractère distinctif de chaque peuplade devient 4 CARACTÈRE DE l’ASSOCIATION POLITIQUE. le signe général auquel se rattachent des sentimens d’amitié et d’inimitié. Dès-lors, certains dangers deviennent communs; l’hostilité commise envers un individu de la tribu est adressée à la tribu entière, et devient une menace pour tous ceux dont elle se compose. C’est ainsi que naît l’association de tribu , la seconde dans l’ordre naturel du développement de l’espèce. Créée par le danger commun, elle ne subsiste qu’autant que dure ce danger. Elle occasionne la réunion et la convergence passagères des efforts individuels, le plus souvent sous les ordres d’un chef qu’une supériorité naturelle ou acquise distingue des autres membres de la tribu. Mais ni cette réunion, ni cette dépendance, ne forment un lien permanent d’association. Il est évident que l’association de tribu est aussi un résultat de l’instinct de la conservation de soi-même ; la raison, tout au moins, n’y a qu’une part bien petite. Mais l’instinct ne mène pas l’homme plus loin association de famille permanente; association de tribu NECESSITE DU GOUVERNEMENT. temporaire; tels sont les résultats de l’instinct agissaut seul; telles sont les premières ébauches de société que l’on peut regarder comme naturelles parmi l’espèce humaine. Elles constituent l’état primitif de l’homme et se retrouvent chez tous les sauvages. C’est à la famille et à la guerre que se rapportent toutes leurs cérémonies, leurs usages, leurs superstitions. Pour sortir de cet état, la réflexion devient indispensable. Il faut que l’être, qui suffit par lui-même à tous les besoins instinctifs de sa nature, arrive, par l’usage de cette noble faculté, à connaître d’autres besoins et à les satisfaire au moyen de l’échange, et de ce qui en est le corrélatif inséparable, la spécialité du développement individuel, ou la division du travail. La raison seule peut amener l’homme à se rendre dépendant d’autrui, à échanger l’indépendance qu’il trouvait dans le sentiment de ses propres forces contre un surcroît de jouissances dont il pouvait à la rigueur se passer. Dans l’état de nature, lorsqu’il n’existe en- 6 CARACTÈRE DE t’ASSOCIATION POLITIQUE. core aucune autre association que celle de famille et celle de tribu, l’existence et la sûreté de chaque famille en temps de paix, c’est-à-dire en l’absence de tout danger extérieur qui menace la tribu entière, sont protégées par les forces individuelles de cette famille. Le développement de chaque individu est dirigé vers ce but et s’étend à tout ce qui est nécessaire pour l’atteindre. Mais introduisez l’élément social, la spécialité du développement individuel, et cette espèce de besoins qui ne peuvent être satisfaits qu’à l’aide d’un échange réciproque des produits de diverses activités; dès-lors, cette protection personnelle ne suffit plus. Elle ne suffit plus, d’abord, parce que chaque membre de l’association ne développe qu’une partie de ses facultés physiques et intellectuelles, celles qui sont nécessaires pour l’espèce de travail à laquelle il s’est voué. Par conséquent, il n’a plus ni le temps, ni les moyens de pourvoir à la satisfaction de tous ses besoins, ou à sa défense lorsqu’un danger le menace. En outre, ce n’est plus seulement son existence NÉCESSITÉ DU GOUVERNEMENT. 7 journalière qui doit être protégée, mais encore la possession d’une certaine quantité de choses matérielles qui lui sont nécessaires pour son développement spécial et pour l’exercice de son activité, et qui ont été préalablement accumulées par lui ou par d’autres. La protection des forces individuelles ne suffisant plus, il en faut une autre, et la raison, qui a fait découvrir le principe de l’association politique, suggérera bientôt le seul moyen de la rendre praticable, savoir la protection collective, l’emploi régulier des forces de tous pour la protection de chacun, en un mot, le gouvernement. L’association politique, bien différente de l’association de tribu en ce qu’elle est essentiellement permanente, ne peut exister et se développer qu’au moyen d’une organisation qui concentre les forces de tous ses membres, et les emploie à garantir l’existence et le développement spécial de chacun d’eux. C’est cette organisation qu’on nomme gouvernement. Dans ce premier progrès de la race humaine, nous voyons surgir un nouvel être, un être abs- 8 CARACTÈRE DE i’ASSOCIATION POLITIQUE , ETC. trait, un corps moral, la société. Cet être est représenté activement par les individus qui forment le gouvernement, leurs volontés représentent bien ou mal sa volonté; leurs forces sont toutes les forces individuelles de chacun de ses membres. L’association politique, une fois organisée, tend à se développer de plus en plus; elle est essentiellement perfectible. L’homme, entré dans cette carrière, voit s’ouvrir devant lui un avenir infini de progrès. C’est un trait de plus qui distingue l’association politique de celle de famille, et de celle de tribu. En effet, l’échange, la division du travail, les besoins factices de la civilisation, sont autant d’élémens de progrès qui agissent et qui réagissent constamment l’un sur l’autre. Mais ce perfectionnement continuel du lien social ne peut s’opérer qu’autant que la protection collective est organisée convenablement. La faiblesse, l’insuffisance de cette protection est le principal obstacle qui arrête les progrès de la société. Sut de l’association politique, etc. 9 CHAPITRE II. But de l’association politique et du gouvernement. L’association politique et le gouvernement sont, nous l’avons vu, des produits de la raison humaine. Ils n’émanent point, comme l’association de famille et celle de tribu, d’un instinct aveugle qui soit commun au plus grand nombre des êtres animés. Il faut que l’entendement humain réfléchisse, compare et généralise pour amener cette fusion des individualités dans le grand tout social. Le gouvernement doit donc être essentiellement rationnel. Son existence est un produit de la raison ; son but et sa forme doivent être approuvés de la raison. Il ne peut et ne doit être fondé sur aucune idée mystique, sur aucune base irrationnelle. Les sentimens irréfléchis, l’autorité des traditions, celle de la révélation elle-même ne suffisent point pour justifier une forme quelconque de gou- 10 BUT DE LASSOCIATION POLITIQUE vernement. Il nous faut pour cela un critère rationnel. Quel est ce critère? Je pars de cet axiome que l’association n’est qu’un moyen, pour les individus, d’atteindre un certain but, et qu’aucun homme, ni aucune société d’hommes, n’a le droit d’employer des individus comme moyens, comme instrumens pour atteindre son propre but, en faisant abstraction du leur. C’est là, selon moi, une de ces vérités incontestables, auxquelles la raison humaine se range de prime abord, et qu’il serait aussi impossible de démontrer que de réfuter. Or, les buts individuels sont très-divers. Chacun de nous est soumis à une certaine loi de développement, et par suite à certaines tendances dont le résultat combiné imprime à sa vie, tant externe qu’interne, une direction déterminée. Que deviendront ces tendances individuelles sous le régime de l’association politique? Les unes seront parfaitement compatibles entre elles, et pourront être satisfaites, pour chacun de nous, indéfiniment. Ce sont celles ET DU GOUVERNEMENT. 11 dont la poursuite respective, de la part de chaque individu , n’exclut ni ne restreint point une poursuite semblable de la part des autres. Je les appelle tendances sociales. D’autres seront compatibles jusqu’à un certain degré seulement, et ne pourront être satisfaites pour tous que dans certaines limites. Je les appelle tendances mixtes. Elles sont sociales jusqu’à la limite de leur compatibilité ; au-delà, elles deviennent anti-sociales. De ce nombre sont les tendances de la sensualité ; les biens matériels étant toujours en quantité limitée, la part qui en est attribuée à chaque individu ne peut s’étendre indéfiniment sans préjudice pour les autres. Enfin, il y a des tendances individuelles totalement incompatibles entre elles, c’est-à- dire, qui ne peuvent être satisfaites pour un ou plusieurs membres de l’association sans que la possibilité même de cette satisfaction soit détruite pour un ou plusieurs autres. Elles sont toujours anti-sociales. Maintenant, ce que chaque individu peut et doit attendre de l’association, c’est qu’elle i. v 12 BUT DE L’ASSOCIATION POLITIQUE satisfasse au plus haut degré possible ses tendances sociales, c’est-à-dire tout ce qui, dans ses tendances individuelles, se trouve compatible avec celles des autres. Tel est l’avantage qui doit résulter pour lui du fait de l’association; autant du moins qu’on ne révoque pas en doute l’axiome fondamental que j’ai pris pour point de départ. Appelons intérêt particulier la direction qu’un individu reçoit des diverses tendances auxquelles il est soumis, et intérêt général, la somme, l’expression de ce qu’il y a de compatible dans les tendances individuelles de tous les membres de l’association je dis que la satisfaction de cet intérêt général est le seul but rationnel qu’on puisse assigner au gouvernement de l’association. Le résultat auquel on doit aspirer, quoiqu’il soit peut- être imposible de l’atteindre complètement, serait de refuser absolument toute satisfaction aux tendances anti-sociales, de ne satisfaire les tendances mixtes que jusqu’au degré où elles cessent d’être sociales, et de favoriser le développement libre et indéfini ET Dü GOUVERNEMENT. 13 des tendances purement sociales. C’est ainsi que se résoudrait le problème du plus grand perfectionnement possible de l’homme social; c’est alors que, tout en renonçant à une partie de nos tendances individuelles, nous obtiendrions le développement le plus complet de celles de nos facultés pour lesquelles la sociabilité est indispensable, et que nous réaliserions, en même temps, la somme de bonheur la plus grande qu’il soit donné à l’homme de goûter. Tout système de législation et d’administration est plus ou moins parfait, plus ou moins rationnel, suivant qu’il approche plus ou moins de cette solution. Il semble au premier abord, que, pour satisfaire l’intérêt général, il suffise de consulter l’expression combinée de toutes les volontés particulières, et que, dès-lors, le meilleur gouvernement soit celui où toutes les volontés individuelles coopéreraient ensemble, c’est-à-dire dont les actes seraient le résultat de ce qu’il y aurait de compatible dans toutes les volontés individuelles , 14 BUT DE L’ASSOCIATION POLITIQUE sans exception. Il en serait ainsi, en effet, si les volontés individuelles étaient toujours dirigées par une intelligence capable de concevoir ce qui est propre à satisfaire chaque tendance individuelle; en d’autres termes, si la volonté de chacun était toujours conforme à son intérêt. Mais cette conformité est loin d’être générale, même chez les nations civilisées que nous connaissons. La plupart des intérêts ne pouvant être satisfaits qu’à l’aide de lois, c’est-à-dire de généralisations , et les volontés individuelles ne pouvant, dans la plupart des cas, influer sur les actes du gouvernement que par des opérations qui exigent, de même que les lois, un procédé d’abstraction, il faut chez l’homme un certain développement intellectuel, pour qu’il puisse comparer le résultat de la généralisation avec les tendances que ce résultat est destiné à satisfaire, la loi avec les besoins individuels auxquels elle doit pourvoir. Ce développement forme un des élémens essentiels de la capacité politique ; et cet élément ne pouvant pas être regardé, ET DD GOUVERNEMENT. 15 a priori, comme universel, on ne peut prendre la volonté générale pour base du critère que nous cherchons. C’est l’intérêt général, qui est le vrai critère. Il faut que le gouvernement agisse conformément à cet intérêt, c’est-à-dire à ce qui est compatible dans la somme des tendances individuelles de tous les membres de l’association ; il faut en quelque sorte qu’il soit l’expression complexe de cette somme; ce qui suppose 1° qu’il sait discerner les tendances sociales des tendances anti-sociales; 2° qu’il a la volonté et le pouvoir de satisfaire les unes et de réprimer les autres. Telle est, en deux mots, toute la théorie du mécanisme gouvernemental. 16 MOYENS D’ATTEINDRE LE BUT. CHAPITRE III. Moyens d’atteindre le but, ou fonctions du gouvernement. Dans l’association politique, aucun individu ne vit isolément, et ne compte sur sa propre activité pour obtenir la satisfaction de tous ses besoins physiques et moraux. L’homme social n’est point placé seul en présence d’une nature souvent hostile, ni appelé à pourvoir, par un développement général de toutes ses facultés, aux exigences que lui impose cette nature. C’est, au contraire, par un développement spécial, que l’homme social poursuit son but dans l’association. Or, ce développement spécial met chaque individu dans la nécessité de recourir à l’activité des autres ; il a besoin, pour s’y livrer, de l’usage de certaines choses, et de certains services personnels. L’état social est un échange continuel de choses et de services, une réciprocité continuelle de prestations. FONCTIONS 10 GOUVERNEMENT. 17 Au premier coup d’œil on serait tenté de croire que l’intérêt personnel de chaque membre de l’association doit suffire pour maintenir cette réciprocité qui est à l’avantage de tout le monde, qui est une véritable nécessité pour tous les hommes façonnés à l’ordre social. Et, l’on ne peut guère douter que cet intérêt n’ait en effet une grande influence sur la vie sociale, qu’il ne soit un puissant auxiliaire des gouvernemens. Dans le cours des révolutions qui ont, à diverses reprises, bouleversé les États, on a vu des intervalles plus ou moins longs d’une anarchie complète, pendant lesquels, cependant, la machine sociale continuait à se mouvoir avec une certaine régularité. La vie civile n’était point interrompue par la cessation de toute vie politique. La spécialité des développemens individuels, l’échange, la convergence des activités de chacun vers le bien-être général, subsistaient encore malgré l’absence de protection de la part du pouvoir social. C’est ainsi que le corps humain, tombé en défaillance, et privé, par conséquent, de toute protection de la volonté, 1 . 2 18 MOYENS D’ATTEINDRE LE BUT. de tout secours de la part des organes actifs , ne laisse pas cependant de conserver une existence passive, d’accomplir les fonctions animales et involontaires qui empêchent sa dissolution. Mais cet état, pour le corps social comme pour le corps physique, ne peut durer longtemps sans amener peu à peu la désorganisation et la mort ; on le concevra sans peine, en réfléchissant à ce qui se passe à l’égard des tendances mixtes. Le besoin que nous avons de prestations et de services n’est point limité subjectivement, c’est-à-dire par rapport à l’individu qui l’éprouve. Les tendances mixtes ne sont donc jamais pleinement satisfaites; elles n’arrivent jamais qu’à une satisfaction relative; car, si nos besoins ne sont pas limités subjectivement, ils le sont objectivement, c’est-à-dire dans les choses et les personnes propres à les satisfaire. La quantité des choses dont dispose l’association est, à chaque instant donné, une quantité finie, déterminée, et l’on conçoit sans peine que la pre- FONCTIONS DD GOUVERNEMENT. 19 station de services personnels à laquelle chacun peut prétendre, est limitée par la réciprocité même de ces services. On peut considérer les tendances individuelles de tous les membres de l’association comme formant autant de sphères qui sont contiguës et pressées les unes contre les autres, et qui sont animées chacune d’une force expansive dont l’effet serait d’en étendre indéfiniment le rayon. Mais leur contiguïté est telle que l’une d’elles ne peut s’étendre et se dilater sans occasionner la contraction et la diminution de celles qui l’entourent. Or, cette force dilatante n’est point égale dans toutes les sphères; ou, pour parler sans figure, les êtres humains ne reçoivent point de la nature les mêmes facultés physiques, intellectuelles et morales. Aussi, dans l’association politique, l’équilibre serait bientôt rompu si les tendances individuelles étaient tout-à-fait livrées à elles-mêmes. C’est là, c’est pour maintenir cet équilibre que le gouvernement intervient ; il intervient en refoulant dans les limites des possibilités sociales toute tendance indivi- 20 MOYENS D’ATTEINDRE LE BUT. duelle qui les a dépassées ; il emploie les forces collectives de l’association à retenir chaque sphère dans les bornes que lui assigne l’intérêt général. En agissant ainsi immédiatement sur une tendance individuelle, il exerce les fonctions exécutives. Suivons le gouvernement dans cet exercice. Un membre use de ses facultés pour satisfaire une tendance antisociale, pour étendre indéfiniment sa sphère individuelle. Il obtient par force ou par ruse une quantité de choses ou de services telle qu’un ou plusieurs autres membres de l’association sont privés par là de tout moyen de poursuivre leurs propres tendances et de se livrer au développement spécial auquel ils sont appelés. Pour que le gouvernement intervienne, il faut qu’il connaisse cet abus ; il faut qu’il le reconnaisse comme un abus, c’est-à-dire qu’il apprécie avec justesse le degré d’expansion qui doit être permis à chaque sphère individuelle, qu’il fixe la limite que celle de l’offenseur ne devait point dépasser; il faut, enfin, qu’il agisse coërcitivement à l’égard de cet offen- FONCTIONS DD GOUVERNEMENT. 21 seur au moyen des forces collectives de l’association. Cependant, cette lésion ne sera pas unique; elle se reproduira tous les jours et mille fois dans un jour. Faudra-t-il que, dans chaque cas particulier, le gouvernement répète ces diverses opérations ? Faudra-t-il que chaque exercice de ses fonctions exécutives soit précédé d’une appréciation souvent difficile et compliquée, qui embrasse plusieurs faits, qui exige maints calculs ? Evidemment, quelque éclairés qu’on suppose les membres du gouvernement, quelque actifs, quelque nombreux que soient leurs agens, il est impossible qu’ils suffisent jamais à une pareille tâche. De là, la nécessité de règles générales qui classent d’avance toutes les tendances diverses des membres de l’association, et qui assignent à chacune d’elles les moyens de satisfaction que comporte l’intérêt de tous. Ces règles générales sont les lois ; elles attribuent aux personnes des droits sur les choses et sur les services. En les établissant, le gouvernement exerce les fonctions législatives. 22 MOÏEN'S D’ATTEINDRE LE RUT. L’homme abstrait et généralise ; c’est à la fois une preuve de sa supériorité relative sur les autres créatures, et de sa faiblesse absolue. Si son intelligence était plus puissante, ses facultés plus parfaites, il n’aurait pas besoin de généraliser, il apprécierait chaque phénomène externe ou interne dans son individualité, et retiendrait toutes ces appréciations comme autant de connaissances distinctes, sans confusion et sans obscurité. Les faits sociaux sont, de tous peut-être, ceux qui se prêtent le moins à une classification quelconque; ici, toute généralisation implique une erreur. Aussi, la science qui s’occupe de ces faits est celle dont l’explication a le plus à souffrir des procédés et des méthodes auxquelles l’imperfection de nos facultés nous oblige à recourir. Au reste, on conçoit comment l’existence de règles générales, c’est-à- dire d’une législation positive, facilite l’exercice des fonctions exécutives. Tout acte individuel se trouve par là classé d’avance ; il est conforme ou contraire à la loi ; il est normal ou anormal. Il n v a plus lieu à un exa- FONCTIONS DU GOUVERNEMENT. 23 men général de toutes les possibilités, de toutes les conditions qui limitent chaque tendance pour apprécier un acte isolé. Il ne s’agit que de le comparer avec la loi positive. Cependant, cette comparaison n’est pas toujours une opération aussi simple qu’elle le paraît au premier abord. En effet, toute lésion, ou tout acte signalé comme tel par ceux qui en souffrent, est un fait spécial dont la connaissance complète doit d’abord être acquise. Ensuite, ce fait, étant bien connu, doit être comparé avec celui que la loi présuppose , et auquel est attaché le droit qu’elle établit. L’application de la règle générale aux cas spéciaux exige donc 1° connaissance du fait; *2° connaissance de la loi ; 3° comparaison du fait avec la loi. Cette opération de l’intelligence constitue une troisième espèce de fonctions, distinctes des précédentes, et que l’on nomme fonctions judiciaires. Ces dernières fonctions sont rendues nécessaires, comme on voit, par l’emploi du procédé généralisateur dans les fonctions lé- 24 V ATTEINDRE LE BUT. gislatives. C’est la nécessité de recourir à ce procédé qui complique la machine gouvernementale d’une foule de rouages dont elle aurait pu se passer si l’homme eût été autrement doué. Loin donc de regarder les lois, même les meilleures lois, comme l’élément principal d’un bon gouvernement et comme la première cause du bonheur d’un peuple, nous devons les regarder comme un désavantage , une imperfection, qu’il importe de réduire à ses moindres termes, et dont une nation n’a guère lieu de se vanter. Il n’y a point de bonne loi ; toute loi est essentiellement mauvaise, par cela même qu’elle établit une règle générale. Il peut, à la vérité, y avoir des lois plus ou moins mauvaises ; mais le pire état de choses, c’est lorsqu’il y a beaucoup de lois, lorsqu’on en fait sur tout et à tout propos. Des tribunaux bien organisés et bien composés, des fonctionnaires exécutifs strictement responsables, sont plus essentiels dans un État que le plus beau système de lois écrites. J’ai dit que le gouvernement est appelé à FONCTIONS 1>U GOUVERNEMENT. '25 exercer trois espèces'différentes de fonctions pour atteindre le but auquel il est destiné. Je me suis servi à dessein de cette expression de fonctions, et non de celle de pouvoirs qui est consacrée par l’usage. C’est là une innovation qu’il m’importe de justifier, car elle heurte de front les habitudes du langage scientifique. Tous les publicistes parlent des trois pouvoirs, de la balance des pouvoirs, de la séparation des pouvoirs, et je n’aurais point dit autrement si je n’étais intimement convaincu que cette impropriété de langage peut devenir, qu’elle est devenue en effet, la source de doctrines erronées et pernicieuses. Qu’est-ce que le pouvoir ? C’est la possibilité d’agir sur les choses et sur les hommes pour modifier leur état, mais d’agir actuellement et réellement, c’est-à-dire d’accomplir la volonté qu’on a formée à leur égard. Ainsi, on appelle pouvoir paternel la possibilité légale accordée au père de disposer de ses enfans selon son gré dans certaines limites. On se dit sous le pouvoir de quel- 26 MOYENS d'ATÏ’EINOKE LE BUT. qu’un, lorsqu’on ne peut pas l’empêcher d’exercer sur vous quelque action selon sa volonté. Dès-lors, peut-on dire que les fonctions législatives sont un pouvoir ? Non, sans doute; car elles ne donnent a celui qui les exerce aucune possibilité d’agir sur les hommes ni sur les choses. Chaque citoyen peut faire des lois et les publier si bon lui semble ; celles que le législateur fera seront seules obligatoires, il est vrai, mais c’est grâce à l’exercice des fonctions exécutives, les seules dans lesquelles il y ait usage d’un pouvoir proprement dit. Le pouvoir social est unique ; il est confié au gouvernement tout entier, et il est appliqué à sa destination au moyen des diverses fonctions gouvernementales, de ces fonctions législatives, exécutives et judiciaires que l’on a mal à propos regardées comme autant de pouvoirs distincts. S’il n’y a point de pouvoir législatif, il y a encore moins un pouvoir judiciaire. Tout travail de l’intelligence de la part d’une autorité publique n’est pas l’exercice d’un pou- FONCTIONS DU GOUVERNEMENT. 2 ~ voir ; on ne qualifie ainsi que l’opération de la volonté qui devient la cause immédiate d’un changement d’état dans les choses ou dans les personnes, en dehors de celui qui l’accomplit. Le pouvoir, c’est donc la possibilité de causer un tel changement. Au reste, cette innovation, si elle est contraire au langage scientifique, est tout-à-fait conforme au langage ordinaire. Quand on dit de quelqu’un qu’il aime le pouvoir , qu’il arrive au pouvoir, qu’il abuse du pouvoir, on entend toujours cela du pouvoir exécutif, ou plutôt du pouvoir social en tant qu’il s’exerce par les fonctions exécutives. Les hommes du pouvoir sont les ministres et leurs agens, c’est-à-dire les fonctionnaires exécutifs. On ne s’est jamais avisé d’appliquer cette dénomination à de simples législateurs ou à des juges. Je n’appliquerai donc le nom de pouvoir qu’à l’ensemble des moyens d’action qui sont confiés au gouvernement par l’association politique, et je désignerai les fractions du gouvernement qui en exercent les diverses 28 MOYENS D’ATTEINDRE LE BUT. fonctions sous les noms de corps législatifs, corps exécutifs, corps judiciaires. Cette terminologie ne peut donner lieu à aucune équivoque , à aucune obscurité, et l’on verra plus tard qu’elle peut servir à éviter certaines erreurs de doctrine. IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION , ETC. 29 CHAPITRE IV. Idée générale et classification des garanties constitutionnelles. Pour que la société, comme corps moral, puisse vivre et se développer, il faut que le gouvernement soit exercé par des êtres doués d’intelligence et de volonté ; il faut confier à des hommes le pouvoir social, mettre à leur disposition les forces collectives de la société. De cette personnification du gouvernement, qui est absolument indispensable, il résulte un grand danger. En effet, il est à craindre que les hommes qui personnifient le gouvernement ne se servent du pouvoir social dont ils seront revêtus pour satisfaire leurs tendances particulières dans les cas fréquens où cette satisfaction se trouvera incompatible avec l’intérêt général. Cette crainte est justifiée a priori par la connaissance que nous avons de notre propre nature ; elle ne l’est que trop a poste - 30 IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION riori par les faits que nous apprend l’histoire, ou par ceux dont nous sommes témoins. De là l’utilité de garanties, c’est-à-dire de dispositions légales, qui créent chez les hommes du gouvernement des intérêts opposés à leurs tendances particulières, comme membres de l’association, afin de neutraliser ces dernières et de ne laisser subsister et agir que les tendances compatibles avec l’accomplissement du but pour lequel tout gouvernement est établi. Les garanties sont encore nécessaires sous un autre rapport. Si le gouvernement doit réprimer les tendances antisociales et protéger les tendances sociales, il faut qu’il sache discerner les unes des autres ; il faut qu’il connaisse cet intérêt général auquel il doit sacrifier son intérêt particulier, et qui doit lui servir de but dans l’exercice de ses diverses fonctions. L’homme revêtu du pouvoir social peut agir par ignorance et incapacité dans le sens des tendances antisociales d’une minorité, tout en conservant les intentions les plus pures. DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. 31 Une garantie peut donc avoir pour but d’assurer le discernement des fonctionnaires, ou leur volonté, ou l’un et l’autre. Je désigne ces deux conditions sous le nom général & aptitude; j’appelle la première, aptitude intellectuelle ; la seconde, aptitude morale. C’est à procurer dans les membres du gouvernement ces deux sortes d’aptitudes que sont destinées les garanties constitutionnelles. Ce sont des moyens de nous préserver, de nous garantir de l’incapacité et du mauvais vouloir des hommes du gouvernement. Les garanties constitutionnelles se divisent d’abord en deux grandes classes. Une association politique existe ; elle a besoin d’un gouvernement; ce gouvernement doit être nécessairement personnifié dans quelques - uns des membres de l’association. Or ces membres sont doués très-diversement par la nature et par l’éducation par la nature, qui ne donne pas à tous les mêmes facultés physiques et intellectuelles, qui ne met pas dans tous les mêmes germes de développement; par l’éducation, qui exerce une 32 IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION influence incontestable sur le développement de notre esprit et de notre cœur, et qui détermine souvent le degré d’énergie que prendront nos diverses tendances sociales et antisociales. Il s’agit ici non-seulement de l’éducation que nous recevons de nos parens et de nos maîtres, mais encore de celle du monde et des livres, de celle qui résulte de la position dans laquelle le sort nous a placés. Ainsi, en considérant les membres de l’association individuellement comme des candidats , qui pourront être un jour revêtus du pouvoir social et appelés à exercer les fonctions gouvernementales, nous pouvons considérer les deux genres d’aptitudes comme préexistant chez eux à des degrés fort diffé- rens. C’est ce qui n’est point douteux quant à l’aptitude intellectuelle. Il est certain aussi que les élémens dont se compose l’aptitude morale peuvent s’être développés chez l’homme jusqu’à un certain point, avant qu’il ait exercé aucune fonction. D’après la conduite d’un individu dans sa vie privée, nous pouvons discerner quels sont les pen- DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. 33 chans qui l’emportent habituellement chez lui, quelle espèce de motifs ont le plus d’influence sur sa volonté. Il existe donc, chez tous les membres de l’association, une certaine prédisposition, naturelle ou acquise, à posséder les deux aptitudes que nous cherchons. Il y a parmi eux un choix à faire. Il n’cst pas impossible, avant l’exercice de toutes fonctions, de trouver chez ceux qui les \ exerceront un commencement d’aptitude, d’arriver à une certaine probabilité de bon gouvernement. De là une première classe de garanties , les garanties antérieures ou d’ élimination. Ce sont celles qui ont pour effet de revêtir des fonctions gouvernementales les hommes qui possèdent au plus haut degré la prédisposition aux aptitudes intellectuelle et morale. Mais ces garanties sont loin de suffire; d’abord, parce qu’on peut se tromper sur les prédispositions dont il s’agit. Dans le jugement que nous portons sur la conduite privée d’un citoyen, il nous arrive fréquemment d’attribuer à des motifs tutélaires cer- i. 3 34 IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION tains actes qui ont une toute autre cause. Nous pouvons ignorer certaines incapacités, certaines dispositions vicieuses qu’aucun événement, aucune impulsion extérieure n’ont encore obligées à se manifester. Ensuite, les facultés spéciales qu’exige l’exercice des fonctions publiques ne se trouvent pas toujours chez l’homme qui dans sa vie privée a montré le plus d’intelligence et de capacité. L’aptitude à ces fonctions présuppose bien une aptitude générale, un certain degré d’intelligence applicable à tout ; mais l’inverse n’est point également vrai. Enfin, l’aptitude morale, les dispositions vertueuses qui se sont développées chez un homme, dans une position sociale quelconque, sont presque toujours chez lui le résultat de certains efforts dont le maximum peut se trouver justement à la hauteur des circonstances dans lesquelles il a été placé. Changez les circonstances, peut-être ces efforts ne suffiront plus. L’aptitude morale se mesure par la force relative des motifs tutélaires et des motifs séducteurs qui agis- DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. 35 sent suivant une certaine proportion dans la position privée qu’occupe chaque individu. Tant que cette position est restée la même, les motifs tutélaires l’ont emporté et ont déterminé une conduite morale conforme au devoir; est-ce à dire qu’il en sera de même si vous changez la proportion, si vous augmentez l’intensité des motifs séducteurs, sans augmenter proportionnellement celle des motifs tutélaires? Or, c’est ce que vous ferez, sans contredit, en sortant cet individu de sa position privée pour le revêtir de fonctions publiques. Il est donc nécessaire d’avoir recours à une seconde classe de garanties, que j’appelle garanties postérieures , parce qu elles agissent sur l’individu déjà revêtu de fonctions gouvernementales. Ces garanties se subdivisent encore, d’après leur mode d’action, en garanties formelles et garanties consé- quentieïles. Les premières sont celles qui agissent sur l’aptitude intellectuelle et l’aptitude morale au moyen de certaines formes prescrites dans la distribution des fonctions. 36 IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION Les dernières sont celles qui agissent au moyen de certaines conséquences attachées à l’exercice des fonctions. En développant cette classification des garanties constitutionnelles, j’ai tracé le plan que je me propose de suivre. Il me reste, avant de terminer ce chapitre, à dire quelques mots de deux objections qui portent sur l’ensemble des doctrines exposées dans cet ouvrage. J’ai dit que le but du gouvernement est de procurer à tous la plus grande somme possible de bonheur, en favorisant les tendances sociales et en réprimant les tendances antisociales. Or, il est bien de l’intérêt de tous que les tendances sociales soient favorisées ; ici l’intérêt d’une majorité quelconque se confond avec l’intérêt général. Mais il peut arriver que cette majorité trouve bon de satisfaire ses tendances antisociales à l’égard de la minorité ; et alors qui l'en empêchera ? Les garanties n’ont-elles pas en définitive pour résultat de faire prévaloir l’intérêt de la majorité? Le gouvernement, agissant dans le sens de cette DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. 37 majorité, ne travaillera-t-il pas à opprimer la minorité ? Il est parfaitement vrai que l’effet des garanties constitutionnelles sera de faire triompher l’opinion d’une majorité sur chaque question en particulier, mais l’opinion de la majorité ne sera pas toujours dictée par son intérêt exclusif du moment; car chacun de ceux qui la composent peut devenir minorité à son tour, et il lui importe de faire prévaloir l’intérêt général sur l’intérêt de la majorité dont il fait partie, afin de s’en prévaloir aussi contre une majorité qui lui serait hostile. Ainsi naissent et se développent ces notions de droit et d’équité, cette morale sociale qui n’est que l’expression de l’intérêt général de la société, la formule complexe de ce qu’il y a de commun et de compatible dans toutes les tendances individuelles de ses membres. Il n’est pas rare, sans doute, de voir des majorités opprimantes et des minorités opprimées; mais il est fort rare de voir une majorité gouverner exclusivement dans son intérêt particu- 38 IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION lier et faire tout ce qui lui serait rigoureusement possible au préjudice de la minorité. Dans les sociétés où l’esclavage existait avant l’établissement de toute garantie constitutionnelle , dans celles où les esclaves amenés de loin forment une race étrangère et physiquement différente de celle des maîtres, on trouve de honteux exemples de majorités et surtout de minorités qui abusent du pouvoir social au mépris de toute morale; mais parmi des citoyens appartenant tous à la même race, et se considérant tous comme égaux en droits, est-il jamais arrivé qu’une majorité, par exemple des trois quarts, essayât de réduire en esclavage l’autre quart, ou de le priver de toute participation aux avantages de l’état social? C ’est que, même dans u ne maj o- rité permanente, il n’y a de compatibles ensemble que les tendances sociales des membres dont elle se compose. Aussi l’esclavage n’est durable que là où les esclaves sont en majorité; partout où les hommes libres seront plus nombreux, l’abolition de l’esclavage ne tardera guère à s’accomplir. DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. 39 Au surplus, l’objection porterait contre le principe des majorités en général, et en particulier, contre l’application qui s’en fait journellement dans tous les corps délibérans; et cependant pour que ces corps agissent, pour qu’ils vivent, il faut bien assurer une issue quelconque aux conflits d’intérêts ou d’opinions, il faut bien organiser d’avance pour tous les cas une manifestation légale de volonté. Si ce n’est pas la volonté du plus grand nombre qui l’emporte, ce sera celle du plus petit nombre. Entre ces deux extrêmes il n’y a point de parti moyen, si ce n’est celui des transactions; mais imposer d’avance un tel expédient, ce serait accorder à chaque personne individuellement le veto qu’on refuserait à la majorité. La seconde objection porte sur l’hypothèse qui sert de base aux garanties, savoir que les membres du gouvernement sont disposés à se servir du pouvoir social pour leur profit particulier aux dépens de l’intérêt général, et qu’il faut, pour les maintenir dans la ligne du devoir, leur créer des intérêts particuliers 40 IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION conformes à cet intérêt général. Quoi ! me dira-t-on, vous faites abstraction complète de la conscience et du patriotisme ; vous supposez d’emblée qu’il ne peut y avoir ni vertu ni désintéressement chez un fonctionnaire ; et c’est sur une injurieuse défiance que vous fondez tout l’édifice de vos garanties ! Ceux qui élèvent cette objection devraient aussi s’étonner et se plaindre de ce qu’on les soumet à un code pénal, de ce qu’on cherche à les détourner du meurtre, du vol, de la trahison, par des sanctions pénales , c’est-à- dire en créant chez eux des intérêts opposés aux tendances antisociales qui pourraient les porter à de tels crimes. Le législateur a-t- il donc fait abstraction de la conscience et de la vertu ? A-t-il supposé d’emblée qu’il n’y aurait chez vous ni moralité, ni honnêteté ? Quelle injurieuse défiance ! Le fait est que ni ceux qui font un code pénal , ni ceux qui établissent une constitution , ne songent à révoquer en doute l’existence de dispositions vertueuses et de sendmens désintéressés, la possibilité du dévouement DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. 41 et du patriotisme. Si, en étendant et en améliorant l’éducation morale et religieuse des peuples, on parvient à rendre plus communs parmi eux ces élémens moraux qui élèvent et ennoblissent l’homme à ses propres yeux, la science du gouvernement et celle de la législation pénale n’en deviendront que plus faciles à étudier, plus faciles surtout à pratiquer. Mais ces élémens moraux ou religieux ne sont pas du domaine de ces sciences ; ce n’est pas à elles qu’il appartient et qu’il importe d’en développer la théorie ou d’en faire l’application. Leur donnée, c’est l'homme social, tel qu’il est actuellement, avec ses tendances de toute espèce ; leur problème, c’est de produire avec cette donnée une organisation telle que tous les membres de la société y trouvent la plus grande somme de liberté et de bonheur possible. Or, la difficulté de ce problème gît tout entière dans l’opposition qui se manifeste entre certaines tendances individuelles et l’intérêt général. Que cette lutte existe, c’est un fait incontestable. Qu’elle se termine souvent au préjudice de 42 IDÉE GÉNÉRALE ET CLASSIFICATION l’intérêt général, c’est un autre fait non moins patent. Dès-lors, la nécessité des garanties constitutionnelles et des sanctions pénales est évidente, non point pour remplacer et rendre inutiles la religion et la morale, mais pour suppléer à leur insuffisance actuelle. LIVRE PREMIER. DES GARANTIES ANTÉRIEURES CHAPITRE PREMIER. De l’élimination en général, et de ses diverses espèces. L’association politique se compose d’hommes doués de diverses facultés, de diverses prédispositions, tant morales qu’intellectuelles, tant naturelles qu’acquises. Il s’agit d’en sortir, d’en éliminer un certain nombre, pour leur confier le pouvoir social, et les revêtir des fonctions législatives, exécutives ou judiciaires, par le moyen desquelles le gouvernement doit atteindre son but. Or, l’exercice de ces fonctions requiert deux genres d’aptitudes, l’aptitude intellectuelle et l’aptitude morale. Il est donc à désirer que les hommes qui possèdent au plus haut degré ces aptitudes soient éliminés préférablement aux 46 de l’élimination en général, autres. Tout mode d’élimination qui amènera ce résultat, parfaitement ou imparfaitement, devra être classé parmi les garanties antérieures; car il aura pour effet de nous garantir du défaut d’aptitude chez les fonctionnaires, et il opérera antérieurement à l’exercice des fonctions elles-mêmes. Les modes d’élimination peuvent se ranger sous trois chefs 1 ° Élimination fortuite , c’est-à-dire parle tirage au sort. 2° Elimination élective f élection J. 3° Élimination légale ou prédéterminée, c’est-à-dire attachée à quelque circonstance déterminée d’avance. Il est évident que l’élimination fortuite ne saurait jamais être une garantie, car elle exclut toute possibilité de choix et de préférence. Si on a lieu de se défier tellement des autres modes d’élimination que, loin de les envisager comme des garanties, on puisse en attendre un effet diamétralement contraire à celui des garanties ; alors le tirage au sort est le moyen le plus simple d’échapper à ce ET DE SES DIVERSES ESPECES. 47 danger. Il ne garantit point que les plus aptes seront éliminés ; mais il empêehe que les moins aptes ne le soient de préférence. A Athènes, on faisait un fréquent usage de ce moyen. La plupart des fonctionnaires de l’ordre judiciaire et de l’ordre exécutif, en particulier les membres du sénat et ceux du tribunal des Héliastes, étaient éliminés par le sort. Cependant cette élimination fortuite était combinée avec une élimination légale, puisque le sort ne pouvait tomber que sur des citoyens âgés d’un certain nombre d’années, et n’ayant pas encouru l’exclusion par quelqu’un des actes auxquels la loi l’avait attachée. A Rome, l’élimination fortuite n’était point employée. C’est qu’à Rome la plupart des fonctions étaient exercées par des individus revêtus, dans le cercle de leurs attributions, d’un pouvoir illimité, et agissant seuls sous leur responsabilité personnelle; tandis qu’à Athènes elles étaient en général confiées à des corps nombreux qui ne pouvaient agir que par majorités et sauf l’appel au peuple. Or, 48 de l’élimination en général , on conçoit aisément que le sort, qui présentait de graves dangers dans le premier système, puisqu’il pouvait revêtir temporairement l’homme le plus inepte ou le plus pervers d’une autorité presque illimitée, n’avait point le même inconvénient dans le second. Appliqué à une magistrature collégiale, le sort est dangereux, précisément en raison inverse du nombre des fonctionnaires composant le collège. Les deux autres modes d’élimination sont des actes d’une volonté intelligente ; mais dans l’élection, cette volonté agit immédiatement; dans l’élimination légale, elle n’agit que mé- diatement, et à l’aide du procédé généralisateur. Dans l’élection, l’être intelligent appelle des individus déterminés à l’exercice de telle fonction, aussi déterminée ; dans l’élimination légale, il pose d’avance le principe que les individus qui se distingueront des autres par un ou plusieurs critères déterminés, seront appelés ou pourront seuls être appelés à l’exercice de certaines fonctions ou d’une fonction quelconque. DE SES DIVERSES ESPECES. 49 Presque tous les systèmes électoraux usités sont des combinaisons de ces divers modes d’élimination. Les conditions d’éligibilité aux fonctions législatives, telles qu’on les trouve établies, par exemple, en France et en Angleterre, sont une élimination légale qui, se combinant avec l’élection, produit l’élimination définitive des députés^ Le corps qui, à Genève, sous le nom de Tribunal de Recowrs, est chargé de prononcer à la fois sur les recours en grâce, les recours en révision et les pourvois en cassation en matière criminelle, est formé par la combinaison de l’élection avec l’élimination fortuite. Vingt-quatre des membres dont il se compose sont tirés au sort parmi les membres du corps législatif; et le corps législatif est élu par un collège électoral. 11 serait facile de signaler d’autres combinaisons de ce genre. Dans les républiques de la Suisse et des Etats-Unis, les fonctionnaires sont en général éliminés par élection les fonctionnaires législatifs, par l’élection directe ; les fonction- L 4 oO de l'élimination en général, naires exécutifs et judiciaires, par l’élection indii'ecte. Dans les monarchies héréditaires, le prince, éliminé légalement en vertu de l’ordre de succession qui l’appelle au trône, choisit les fonctionnaires exécutifs et judiciaires, dont la nomination est par conséquent le produit d’une élimination légale et d’une élection combinée. Lorsque l’élimination fortuite se combine avec quelque autre mode d’élimination, elle n’en altère point le résultat ; elle ne le rend ni meilleur, ni plus mauvais. Il n’en est pas de même dans la combinaison des autres modes entre eux. Si l’élection est organisée de manière à produire le meilleur résultat possible, c’est-à-dire à éliminer d’un nombre donné de candidats les plus aptes aux fonctions gouvernementales, la détermination de ces candidats par des conditions d’éligibilité, ou en d’autres termes, leur élimination légale restreint le nombre des choix possibles et peut avoir pour effet d’en exclure de très- désirables; car l’élimination légale est tou- ET DE SES DIVERSES ESPECES. 51 jours plus ou moins entachée de l’imperfection inhérente au procédé généralisateur ; elle admet ou exclut les individualités d’après l’observation de certains faits sociaux qu’elle érige en règles absolues, quoiqu’ils soient sujets à une foule d’exceptions. Après ces considérations générales sur l’élimination, j’entre dans l’examen particulier des deux derniers modes, pour rechercher à quelles conditions et par quelle organisation ils peuvent devenir des garanties efficaces. 52 de l’élection. VWWAMVAV /VVVWVW\\NV»i\W\ W\WVW>%vmVWVnWVVWMM\WVW\WVVWM\VWVMM\M CHAPITRE II. De l’Élection. Section - I". — De l’Élection en général. Ce qui distingue l’élection de l’élimination fortuite, c’est qu’elle est régie par la volonté d’un être pensant, et que, par conséquent, on peut, jusqu’à un certain point, la diriger et en prévoir le résultat. Ce n’est pas un fait accidentel gouverné par le hasard, c’est-à- dire par des causes entièrement inconnues; c’est un fait psychologique, gouverné par des causes que nous ne connaissons pas toujours complètement, mais que nous pouvons connaître et apprécier avec de l’étude et de la réflexion. Est-ce à dire que les résultats de ce mode d’élimination soient toujours meilleurs que ceux des autres? Non, sans doute. Ils peu- DE L’ÉLECTION. vent être plus mauvais que ceux même de l’élimination fortuite; il suffirait pour cela que la volonté de l’être qui élit fût dirigée par des motifs de telle nature, qu’il préférât l’inaptitude à l’aptitude dans la personne des candidats. Dans ce cas, l’élimination par le sort présenterait au moins une chance favorable, tandis que l’élection n’en présente aucune. L’élection, considérée in abstracto, n’est donc point en elle-même une garantie. Elle n’en devient une que par son organisation in concreto, par l’existence préalable de certaines dipositions de la part de l’électeur. L’élection est une élimination faite par la volonté d’un être pensant ; elle tire son caractère du caractère de cette volonté. Section II e .— Delà capacité électorale en général. Un bon choix de la part de l’électeur exige deux conditions distinctes discernement des aptitudes; volonté d’éliminer les sujets qui possèdent ces aptitudes au plus haut degré. Il en est de la capacité pour 54 de l’élection. élire, comme de la capacité pour les fonctions gouvernementales et pour toutes les autres fonctions; elle se compose de deux élémens aussi essentiels l’un que l’autre l’intelligence et la volonté. Deux questions se présentent donc ici à notre examen 1° Chez quels membres de l’association se trouvera la volonté d’élire les sujets les plus aptes? 2° Quels électeurs, parmi ceux dont la volonté présente ce caraclère, y joindront le discernement nécessaire pour l’accomplir ? Et d’abord, quels sont les électeurs intéressés à ce que les sujets les plus aptes soient élus, et disposés par conséquent à les élire ? Ce sont tous les membres de l’association, pris collectivement; car c’est dans l’intérêt de tous que les fonctions doivent être exercées. L’élection régie par toutes ces volontés individuelles ne pourrait tomber, en définitive, que sur des candidats disposés à fonctionner selon F intérêt de tous, ou au moins du plus grand nombre. de l’élection. 55 Chaque membre de l’association, considéré isolément, est intéressé à élire les candidats qui fonctionneraient selon son intérêt individuel, ou selon l’intérêt de la catégorie sociale à laquelle il appartient. L’élection confiée à un seul individu ne serait donc pas une garantie pour les intérêts généraux de l’association. A un individu isolé substituez une catégorie ou une fraction quelconque de la société, le danger subsiste quoi- qu’à un moindre degré. Tant qu’une partie quelconque de l’association est exclue de l’exercice du droit électoral, il est impossible d’affirmer d'avance que l’élection aura lieu dans le sens des intérêts généraux. Mais réunissez les suffrages de tous sans exception, alors les sujets sur lesquels en définitive le plus grand nombre de ces suffrages se sera porté, seront, autant du moins que cela est possible, les élus de tous ; le choix de ces candidats sera l’expression de la volonté du plus grand nombre, c’est-à-dire de ce qu’il y aura eu de commun dans les volontés individuelles de ce plus grand nombre, ou 56 de l'élection. en d’autres termes , de l’intérêt générai. Qu’en conclure ? C’est que le suffrage universel est le maximum, l’idéal de la garantie que nous cherchons. C’est le point de perfection vers lequel on doit sans cesse tendre. L’élection est sans doute une garantie bien long-temps avant qu’on ait atteint ce maximum ; mais elle ne devient complète qu’alors. Plus elle s’approche du suffrage universel, plus les intérêts dans le sens desquels elle s’opère deviennent généraux. Ceci n’est vrai toutefois que dans l’hypothèse d’une volonté intelligente et libre chez les électeurs. Cette volonté sera-t-elle toujours intelligente ? C’est notre seconde question. Section III e . —Élément intellectuel de la capacité électorale. En législation, comme en médecine, on trouve un certain nombre d’adages qui cirèu- lent dans le monde et passent pour des vérités sous l’autorité de quelque grand maître. Ce sont des paroles auxquelles leurs auteurs n’attachaient souvent qu’un sens tout-à-fait. particulier, mais qui, recueillies et reproduites par la foule, deviennent de véritables axiomes qu’il n’est plus permis de révoquer en doute. Montesquieu avait dit » Le peuple est admirable dans ses choix. » On s’est emparé de cette assertion de l’illustre président pour en faire une formule générale applicable à tous les cas. Or, de quel peuple parlait l'auteur de l’Esprit des lois ? Ce n’était pas de celui qu’il voyait autour de lui, du peuple français, pauvre peuple alors , et qui n’avait rien du tout à choisir. C’était du peuple des anciennes républiques, du peuple d’Athènes et de Rome ; de ces citoyens propriétaires qui passaient une partie de leur vie sur la place publique , tandis que leurs femmes et leurs esclaves travaillaient pour eux. Nul doute qu’un tel peuple ne fût très-apte en général à faire de bons choix, ce qui n’empèchait pas qu’il n’en fit quelquefois de fort mauvais, ainsi que l’histoire nous l’apprend. Nous vivons, nous , sous une organisation sociale toute différente. La liberté civile est 58 de l’élection. le partage de tout le monde. Tous les membres de l’association politique sont des personnes dans le sens légal ; aucun d’eux n’est considéré comme la chose d’un autre. Il en résulte que le peuple, dans nos sociétés modernes , comprend des êtres arrivés à tous les degrés possibles du développement intellectuel, depuis le manœuvre qui n’a guère développé que sa force musculaire,jusqu’au savant qui n’a développé que son esprit. Lorsque nous parlons du suffrage universel, nous entendons la faculté d’élire accordée à tous, sans restriction aucune, puisque tous sont des membres libres de l’association, ayant leurs tendances individuelles à satisfaire, et, formant des unités distinctes du grand tout s;oeial. La question qui nous occupe est donc en giande partie une question de fait, gouvernée par les spécialités propres à chaque cas particulier; car, l’état intellectuel et moral du peuple dans les diverses sociétés, et à des époques diverses, n’est point le même. Cependant, il faut reconnaître que les nations européennes ont pris, en vieillissant, des phy- 1E L ÉLECTION. 59 sionomies assez, semblables, au moins dans leurs principaux traits. Aussi elles contiennent toutes une classe nombreuse d’individus qui ne reçoivent et ne peuvent recevoir presque aucun développement intellectuel. Quoi qu’il en soit, je dis que des hommes dont tous les efforts et tous les momens sont consacrés au développement de leurs facultés physiques, de leurs organes externes, de la partie purement mécanique de leur être, ne peuvent pas être considérés de piano et en thèse générale, comme capables d’exercer le droit électoral. En effet, que doit faire un électeur ? à quelles opérations de l’intelligence est-il appelé ? Il doit d’abord apprécier les aptitudes intellectuelles et morales des candidats. Il doit donc les connaître, avoir vécu dans leur sphère d’activité, et surtout comprendre cette sphère d’activité. Or, cette sphère d’activité étant essentiellement intellectuelle, peut demeurer très-étrangère aux hommes dont il s’agit. L’idiosyncrasie d’un candidat apte aux fonctions gouvernementales est un fait qui leur échappe com- 60 de l’élection. plètement, et qu’ils ne peuvent nullement apprécier dans le cours ordinaire des choses. Et ce n’est pas tout. L’électeur, ai-je dit, choisira les candidats dont les intérêts sont conformes aux siens, et de la masse de ces élections intéressées doit résulter une nomination définitive représentant les intérêts généraux. Oui; mais pour cela il faut que l’électeur connaisse ses intérêts, ses vrais intérêts. Or, cette seconde appréciation est plus difficile encore que la première. Rien n’est plus commun, même parmi la classe moyenne des sociétés, que de se faire illusion sur ses vrais intérêts par rapport à un acte du gouvernement. Il suffit de songer aux lois économiques et fiscales, pour se rappeler une série de cas dans lesquels le vulgaire est sujet à méconnaître ses vrais intérêts. Qu’il y ait des populations plus avancées que d’autres à cet égard, c’est ce que je ne prétends point contester. Qu’il y en ait chez lesquelles le droit électoral pût être accordé à tous, c’est ce que je suis disposé à croire. Dans les pays où une bonne organisation mu- IE L ELECTION. 61 nicipale et le droit illimité d association appellent les citoyens à déployer fréquemment et en public leurs aptitudes intellectuelles et morales, en même temps qu’une instruction primaire très-répandue et une presse dégagée de toute entrave permettent aux plus ignorans d’acquérir une connaissance générale des questions de politique et de législation; là, sans doute, on peut donner au droit électoral toute l’extension qui est nécessaire pour en faire une garantie théoriquement complète. Je soutiens seulement que la capacité électorale universelle n’est pas un résultat nécessaire de l’organisation sociale des peuples modernes; que le développement de cette capacité tient à des circonstances spéciales, à la présence ou à la forme de certaines institutions, et que, par conséquent, quoique le suffrage universel soit la forme la plus parfaite de la garantie électorale, quoiqu’il soit le but dont on doit constamment chercher à s’approcher, il ne saurait absolument pas être appliqué d’emblée à une société quelconque, parce qu’il peut y avoir 62 de l’élection. dans toute société une classe nombreuse de citoyens incapables d’exercer le droit électoral. Si les électeurs incapables restaient dans un état d’ignorance passive, et par conséquent d’indifférence complète relativement au résultat de l’élection, leur coopération prendrait le caractère d’une élimination fortuite qui offrirait autant de chances pour une bonne élection que pour une mauvaise. Malheureusement il n’en va pas ainsi. Leux- ignorance est bientôt exploitée par les candidats, ou par ceux des électeurs dont l’opinion est formée. On stimule leur indifférence par des flatteries ou des largesses; on soulage leur paresse par des listes préparées d’avance; on enrôle, on recrute, et l’élection définitive, au lieu de donner l’expression des intérêts réels de la nation prise collectivement, ne donne que celle des intérêts de deux ou trois catégories qui ont su attirer à elles et rassembler sous leurs bannières des fractions plus ou moins fortes de la masse des électeurs passifs. de l’élection. 63 Je le répète, l’élection est une garantie qu’il est rarement possible d’amener en pratique à son état de perfection, parce que, chez la plupart des nations, même les plus policées, une portion notable des citoyens dont les suffrages individuels seraient nécessaires pour donner un résultat conforme à l’intérêt général, sont incapables de discerner, soit leurs vrais intérêts, soit l’aptitude des éligibles. Dans l’état actuel de la plupart de nos sociétés, le suffrage universel ne serait qu’une déception. N’en est-ce pas une aussi d’étendre le droit éléctoral sans avoir préalablement travaillé, par des institutions et des mesures convenables, à étendre la capacité électorale? Vous croyez, par là, renforcer la garantie de l’élection et obtenir un résultat meilleur qu’auparavant ; mais ce résultat est vicié d’avance par l’incapacité des électeurs que vous ajoutez à la masse. En les appelant à y coopérer, vous n’augmentez point le nombre de joueurs; vous ne faites que jeter au tour de la table une légion de 64 de l’élection. parieurs qui accroîtront l’enjeu et rendront la partie plus passionnée. Les hommes qui décident toutes les questions politiques à l’aide de formules, telles que la souveraineté du peuple ou le contrat social, tombent dans d’étranges inconséquences au sujet du droit électoral. Ils proclament le suffrage universel comme un principe absolu, comme l’exercice d’un droit inaliénable, imprescriptible, inhérent à la qualité même de membre d’une association politique. Et puis, quand ils en viennent à l’application, ils commencent par dépouiller de ce droit toutes les femmes, tous les mineurs, tous les condamnés, etc., c’est-à-dire plus des trois quarts des membres de l’association. Or, comment justifient-ils cette exclusion ? Quant aux femmes, ils prétendent que leur position, telle que l’ont faite les lois et les usages sous lesquels nous vivons, ne permet pas qu’on les admette à l’exercice des droits politiques. Leur perpétuelle dépen- dh l’élection. 65 dance, les devoirs et les occupations que la maternité leur impose, la direction particulière que l’éducation imprime au développement de leurs facultés, d’autres causes encore qui tiennent également à la forme de notre organisation sociale, concourent à rendre les femmes intellectuellement et moralement incapables d’exercer le droit électoral. Tout cela est vrai ; mais si de tels motifs d’exclusion sont admis à l’égard des femmes, pourquoi des motifs absolument semblables ne le seraient-ils pas à l’égard des hommes? Si le résultat de notre organisation sociale est de rendre impossible le développement intellectuel de certaines classes de citoyens, de les tenir dans un état de dépendance continuelle, en un mot de les frapper d’incapacité politique, pourquoi fe- rait-on abstraction de ce fait social quand il s’agit des hommes, et le prendrait-on en considération lorsqu’il s’agit des femmes? Je cherche en vain quelque motif rationnel de cette différence. On justifie l’exclusion des mineurs par la I- 5 66 de l’élection. nécessité où l’on se trouve de fixer une limite uniforme et arbitraire entre l’enfance et l’âge de raison. L’homme le mieux doué par la nature ne vient pas au monde tout armé, comme Minerve. Les facultés qui le rendront capable d’exercer les droits politiques ne se développent chez lui qu’après un certain nombre d’années, et avec l’aide du temps et de l’éducation. Oui, mais le droit n’a pas besoin de se développer; il existe ou n’existe pas; si j’ai le droit d’élire à 21 ans, je l’avais également à 20 ans, à 10 ans, le jour de ma naissance. Si vous me le refusez, à moi mineur, à cause de mon incapacité, pourquoi ne le refuserez-vous pas également au majeur dont l’incapacité sera constatée ? Si vous me présumez incapable, en vertu d’une loi qui fixe uniformément le terme de la minorité, pourquoi n’établiriez-vous pas, de la même manière, des présomptions d’incapacité à l’égard des majeurs, s'il en existe d’aussi fondées? La loi qui fixe un cens électoral, ou qui élimine de toute autre manière des classes d’élec- de i/élection. G7 teui's, est absolument de la même nature, et fondée sur les mêmes motifs que celle qui détermine l’âge de la majorité civile ou politique. Toutes deux sont des applications du procédé généralisateur; toutes deux établissent une règle générale conforme au plus grand nombre des faits observés ; toutes deux font abstraction des cas individuels dans lesquels la présomption se trouve démentie par le fait. L’incapacité du majeur et celle du mineur proviennent absolument de la même cause, le défaut de développement intellectuel ; je ne saurais voir aucune raison qui puisse nous empêcher d’en tirer la même conséquence pratique. Seulement, il faut reconnaître que certaines institutions peuvent diminuer beaucoup la première et la faire même presque entièrement cesser, tandis que la seconde échappera toujours à l’action des lois humaines. On me reprochera peut-être de tomber ici dans un cercle vicieux qui est l’éternel sophisme des mauvais gouvernemens, et qui consiste à refuser au peuple, sous le 68 de l’élection. prétexte de son incapacité, les droits dont l’exercice serait justement le plus propre à diminuer cette incapacité. Je conviens que, pour émanciper un peuple, pour l’appeler à la liberté politique, lorsqu’il en est privé, ou pour améliorer sa constitution, s’il en a une, il faut bien nécessairement commencer par un bout et accorder un premier droit qui serve à en obtenir un second. Mais serait-ce procéder logiquement que de débuter par vicier l’instrument même du progrès, l’institution qui doit servir à perfectionner les autres? Vous avez besoin d’une législature bien composée pour développer vos institutions politiques, et vous commenceriez par confier au hasard ou à la brigue le choix des hommes qui devront y entrer ! Au surplus, il ne faut point confondre la législation constitutionnelle avec la politique, la mission du publiciste, avec celle de l’homme d’état. Le publiciste n’a point à enseigner quand ni comment il convient de procéder aux réformes constitutionnelles ; sa ta- 69 DE l’ÉLKCTIOH. che est uniquement de rechercher les critères d’après lesquels une constitution doit être appréciée ; de dire quelles sont les lois propres à perfectionner l’association et à lui faire atteindre son but. Quant à la marche qu’il convient de suivre dans ce perfectionnement, elle est le plus souvent déterminée par un ensemble de conjonctures et de faits spéciaux qui ne se prêtent point aux calculs de la science, et ne se prêtent malheureusement pas toujours à ceux de la politique. Section IV. — Elément moral de la capacité électorale. J’ai dit que la volonté de l’électeur doit être une volonté libre ; j’entends par là celle qui ne lui est inspirée que par son intérêt ou ce qu’il croit être son intérêt, comme membre de l’association politique, et relativement à l’élection elle-même. On conçoit que l’électeur intellectuellement le plus capable , puisse être engagé à voter contre cet intérêt, par l’espérance d’un bien ou la crainte d’un mal individuel et prochain. Je désigne 70 de l’élection. sous le nom de corruption électorale , les divers moyens qui peuvent être mis en usage pour obtenir ce fâcheux résultat. Ces moyens se divisent en deux grandes classes corruption par captation, corruption par intimidation. Dans ceux de la première, c’est par l’espérance d’un bien que l’on agit sur l’électeur ; dans ceux de la seconde, c’est par la crainte d’un mal. Dans l’un et l’autre cas, on oppose à son intérêt normal un intérêt anormal qui l’emporte et qui corrompt sa volonté. Les circonstances qui rendent un électeur inaccessible à la corruption peuvent aussi se ranger sous deux chefs l’indépendance de caractère et l’indépendance de position. La première peut se rencontrer et se rencontre en effet chez toutes les classes de la société; cependant il est rare qu’elle ne soit pas accompagnée d’un certain degré de développement intellectuel. La seconde est le résultat d’une donnée matérielle sur laquelle on peut baser avec quelque certitude une présomption légale. En effet, les mem- DE L ELECTION. 71 Lies de l’association politique, envisagés sous le rapport des moyens qu’ils ont de pourvoir à leurs besoins, appartiennent à l’une ou à l’autre de ces deux catégories; ou ils disposent d’un fonds, c’est-à-dire d’un approvisionnement préalable dont ils tirent un revenu ; ou bien ils vivent du salaire de leur travail. Dans la première catégorie, sont compris les propriétaires et les capitalistes; dans la seconde, les salariés de toute espèce. Or, si l’on considère ces deux catégories collectivement, il est certain que la première dépend de la seconde; c’est par le travail de la seconde qu’elle existe et qu’elle satisfait à tous ses besoins. Mais, le rapport est inverse entre les individus dont se compose chaque catégorie; le salarié, pris individuellement, a besoin, à chaque instant donné, d’un fonds auquel il puisse appliquer son travail ; il se trouve par conséquent sous la dépendance immédiate de ceux auxquels les fonds sont appropriés, tandis que ceux-ci, pouvant à la rigueur consommer le fonds lui-même, ne sont pas dans la né- 72 de l’élection. cessité continuelle et incessante de recourir au travail des salariés. Les petits capitalistes qui font valoir eux- mêmes leurs fonds, tels que les artisans et les marchands en détail, se trouvent dans une position très-voisine de celle des salariés. D’un côté,, l’exiguité de leurs capitaux ne leur permet pas de les entamer sans compromettre toute leur existence, tandis que de l’autre, le marché de leur produit est si restreint, que la perte d’un seul consommateur diminuerait irréparablement leur revenu. En outre, l’homme riche a plusieurs moyens d’agir sur la volonté de ceux même qui ne dépendent pas immédiatement de lui pour la satisfaction de leurs besoins. Quand notre existence matérielle est assurée, il nous reste encore mille besoins factices, parmi lesquels ceux de la vanité jouent le premier rôle. L’homme qui a de quoi les satisfaire pour lui et pour d’autres, exerce donc une influence inévitable sur celui qui n’a pas de quoi les satisfaire pour lui-même; influence qui s’étend sur les petits propriétaires et sur de l’élection. 73 une bonne partie des classes moyennes de la société. Il est facile de concevoir comment, grâce à l'emploi des divers moyens de corruption que je viens de signaler, le résultat d’une opération électorale se trouve altéré. Les électeurs sont moralement incapables; leur volonté n’est plus conforme à leur intérêt normal. Qu’ils connaissent cet intérêt ou non, peu importe; seulement ceux qui le connaissent en sont moins facilement détournés que ceux qui l’ignorent. Par l’effet de la corruption, la garantie de l’élection devient illusoire et fallacieuse. L’élection se présente comme l’œuvre d’un grand nombre d’électeurs, tandis qu’elle n’est en réalité que ifcelle d’un petit nombre ; elle se présente comme l’expression des intérêts individuels de tous les électeurs, et par conséquent de l’intérêt général ; tandis qu’elle n’exprime en réalité que les intérêts de certaines catégories, qui disposent seules des divers moyens de corruption électorale. Ce qui se passe en Angleterre, même de- 74 DE L ELECTION. puis le bill de réforme, nous offre un exemple frappant des effets de la corruption électorale. Une fraction considéi’àble de la Chambre des Communes est toujours formée d’hommes dévoués aux intérêts de l’aristocratie, c’est-à-dire aux intérêts d’un petit nombre de privilégiés, aux intérêts d’une fraction infiniment petite de la nation entière. On comprend au reste que plus les richesses sont inégalement distribuées, plus les moyens de corruption sont puissans de la part de ceux qui les mettent en œuvre, efficaces auprès de ceux sur lesquels ils sont employés. Les lois qui établissent le partage égal des successions, et en général toutes celles qui tendent à niveler les fortunes, tendent par cela même à augmenter le nombre des hommes indépendans, et à diminuer celui des hommes dépendans; elles tendent en même temps à diminuer chez les premiers la puissance corruptrice et les motifs qui les porteraient à l’exercer. Il y a un rapport intime, plus intime qu’on ne paraît communément le croire, entre les lois civiles et les 75 ue l’élection. lois constitutionnelles ; entre les institutions qui forment la base de l’organisation sociale de chaque peuple, et les institutions politiques auxquelles il est propre. C’est une grave erreur de considérer la forme du gouvernement comme une forme purement extérieure, qui peut se changer au gré du législateur, et suivre dans leur capricieux développement, les systèmes de l’écolei En résumé, l’élément moral de la capacité électorale, n’est pas plus universel a priori que l’élément intellectuel. On ne peut de piano et sans examen en présumer l’existence , ni par conséquent accorder d’emblée le droit électoral à tous les membres de l’association, en les supposant même tous doués de la capacité intellectuelle, à moins qu’il ne soit possible d’introduire dans les formes de l’élection et dans le mode d’exercice du droit électoral quelque disposition propre à préserver efficacement le vote des électeurs de toute influence corruptrice. 76 de l’élection. Section v. — Préservatifs contre l’incapacité morale des électeurs. Quel préservatif trouverons-nous contre l’influence qu’exercent, sur des hommes nécessiteux ou faibles de caractère, les largesses ou les procédés hostiles, les promesses ou les menaces, les cajoleries ou les témoignages de mépris de ceux qui sont intéressés à les corrompre? Une loi prohibera-t-elle ces manœuvres en y attachant la nullité de l’élection et des sanctions pénales contre le suborneur et le suborné? Une loi! oui, s’il ne s’agit que de la faire et de la promulguer. Les modèles ne nous manqueront pas, depuis la loi Jalia de ambitu de l’empereur Auguste, jusqu’aux nombreux statuts du parlement anglais sur la bribery. Mais si, non contens d’avoir une loi écrite, nous tenons encore à ce qu’elle soit exécutée, nous rencontrerons à chaque pas des difficultés insurmontables, et nous trouverons qu’en pratique ces lois n’ont jamais été que de vains épouvantails, sans aucune efficacité réelle. / 77 de l’élection. On concevrait à la rigueur que la corruption proprement dite, celle qui s’opère par des largesses et qui se résume en un fait palpable, en un fait que l’on peut judiciairement constater, on concevrait, dis-je, que celle-là du moins pût être efficacement prévenue par une loi pénale. Cependant, la pratique des élections anglaises fournit une preuve frappante du contraire. Ce genre de corruption s’y exerce chaque année hautement, publiquement, malgré des statuts formels qui punissent le suborneur et le suborné d’une amende de 500 liv. sterl. et d’une incapacité perpétuelle de voter ou d’exercer aucune fonction publique. Ces statuts restent sans exécution ; l’opinion publique elle-même a cessé de se montrer sévère pour ce honteux trafic des consciences électorales; elle ne frappe d’aucune réprobation ceux qui achètent les votes ni ceux qui les vendent. On sait ce qu’a coûté, ce que coûtera l’élection d’un membre du Parlement; lui-même s’en vante, et s’en vante d’autant plus que la somme est plus considérable. Un candidat 78 DE L ELECTION. vivement porté par un parti, se trouve-t-il hors d’état de faire cette dépense, on ouvre une souscription pour y pourvoir, c’est-à- dire pour défrayer les électeurs nécessiteux, pour les transporter sur le lieu de l’élection, les fêter et les solder, chacun selon ses besoins. En présence de ces faits, je ne pense pas qu’il soit permis de croire encore à l’efficacité de pareilles lois ; je dis à leur efficacité durable, car il est possible que, dans les premières années de leur promulgation, ou chez un peuple nouvellement constitué, les menaces du législateur produisent quelque effet salutaire. Admettons cependant, pour un moment, que le genre particulier de corruption que je viens de mentionner puisse être efficacement prévenu ; vous n’aurez pas obtenu grand chose ; vous n’aurez empêché que les faits palpables, les faits judiciairement appréciables , de corruption ; vous ne pourrez sévir que contre les personnes qui auront eu la maladresse de vendre ou d’acheter un suffrage par une convention expresse et dont DE l’ 79 il reste des traces. Or, un marché de cette nature peut se faire tacitement, sans laisser aucune trace, sans se manifester par aucun fait extérieur appréciable aux sens et de nature à être constaté en justice. D’ailleurs, les suffrages ne se vendent pas toujours à prix d’argent. Les autres procédés captatoires ou comminatoires réussissent auprès de bon nombre d’électeurs qui rougiraient de vendre leur conscience au poids de l’or, ou de céder à des menaces expresses. Quelle loi feriez-vous pour atteindre les faits de cette nature? comment les constater? Comment lire dans l’âme d’un électeur les motifs qui ont agi sur sa détermination, et décider si les motifs impurs ont prévalu sur les autres ? Reconnaissons donc qu’il n’y a aucun remède direct contre la corruption électorale, aucun moyen de la rendre atteignable en justice sous toutes ses formes. Restent les moyens indirects, savoir liberté et publicité de l’élection ; secret du vote. Je n’entrerai point dans le détail des pré- I. 5, 80 de l’élection. cautions nécessaires pour assurer aux électeurs, pendant les opérations électorales, la plus entière liberté. Elles consistent essentiellement à éloigner du lieu où se fait l’élection tout appareil de force militaire, à empêcher tout acte de contrainte morale ou physique de la part des autorités civiles ou d’autres personnes intéressées au résultat de l’élection. La publicité la plus complète doit accompagner toutes les opérations électorales, sauf le vote lui-même. Il faut que l’action de voter, celle de recueillir les votes, celle de les déchiffrer, de les compter et d’en prononcer le résultat, aient lieu sous le contrôle immédiat de toutes les parties intéressées, c’est- à-dire de la masse des citoyens, électeurs ou non. Enfin, il faut que le vote soit secret. C’est là le véritable préservatif, le préservatif seul efficace contre la corruption électorale. Le vote au scrutin, appliqué aux opérations électorales, a toujours un avantage évident qui manque au vote public, celui de pré- ue l’élection. 81 server l’électeur des influences corruptrices extérieures, et de le livrer aux seules inspirations de sa conviction individuelle. Dans un corps électoral qui renferme, ou qui est censé renfermer toutes les capacités intellectuelles du pays, la convenance, ou plutôt la nécessité du vote secret ne saurait donc être l’objet d’un doute raisonnable. Les électeurs ne peuvent recevoir du dehors aucune impulsion tutélaire. L’opinion des non-électeurs n’est point éclairée ; il n’y a aucune raison de désirer qu’elle prévale sur celle des électeurs, en supposant même que l’intérêt de ceux-ci ne représentât pas collectivement l’intérêt général. La question n’est plus aussi simple lorsqu’on l’applique à un corps constitué, revêtu de fonctions gouvernementales, et appelé , en cette qualité, à élire d’autres fonctionnaires. Les membres d’un tel corps ne sont point considérés comme les seuls capables relativement à l’élection ; et, en outre, ils ont, comme corps constitué, c’est-à-dire comme fonctionnaires revêtus d’une portion X. 6* 82 de l’élection. du pouvoir social, des intérêts particuliers, distincts de leur intérêt comme membres de l’association. Il y a donc, en dehors d’eux, une opinion publique aussi éclairée que la leur, et qui pourra se prononcer, relativement à l’élection dont ils sont chargés, dans un sens plus conforme à l’intérêt général. Les exemples d’une pareille combinaison ne sont point rares. Aux États-Unis, les sénateurs du congrès sont élus par les législateurs des divers états. En Suisse, les législatures cantonales sont chargées de l’élection de plusieurs fonctionnaires de l’ordre judiciaire ou de l’ordre exécutif. Ce qui rend la question douteuse dans ce cas, c’est le double caractère que prend la publicité. Si, d’un côté, cette publicité soumet l’électeur au contrôle tutélaire de l’opinion des masses; de l’autre, elle l’expose à l’influence corruptrice des individus intéressés à l’élection. Par le vote secret, l’électeur échapperait sans doute au réat de cette influence corruptrice, mais il échapperait aussi à celui du contrôle tutélaire, et se trou- de l’élection. 83 verait livré aux inspirations de ses intérêts de corps. Il n’en est pas d’une élection comme d’une loi ou de tout autre acte du gouvernement, où la lutte ne s’établit qu’entre des principes ou des opinions. L’élection est une question de personnes ; elle met en jeu les amours-propres, les intérêts, les passions d’individus ou de catégories qui possèdent d’amples moyens de corruption. J’avoue que la question, appliquée à ce cas particulier, ne me paraît pas susceptible d’être résolue a priori. La position sociale et légale des électeurs, telle qu’elle résulte de l’organisation du corps auquel ils appartiennent et de l’ensemble des institutions du pays, est une donnée indispensable du problème. C’est à l’aide de cette donnée seulement qu’il sera possible de prévoir à laquelle des deux influences, tutélaire ou corruptrice, l’électeur sera le plus accessible, et de décider, par conséquent, s’il convient mieux de le soustraire par le vote secret à l’influence des individualités, que 84 de l’élection. de le soumettre par le vote public au contrôle de l’opinion des masses. Section VI. — Préservatifs généraux contre l'incapacité électorale. En supposant que les préservatifs contre la corruption électorale eussent toute l’efficacité désirable, il resterait encore à se prémunir contre l’incapacité intellectuelle des électeurs. La corruption augmente, sans contredit, le danger qui résulte de la coopération d’électeurs inintelligens, mais elle ne constitue pas seule ce danger. L’électeur qui ne connaît ni ses vrais intérêts, ni la personne des éligibles, peut s’en faire une idée fausse, et alors il est aussi dangereux que l’électeur corrompu; il peut aussi ne s’en former aucune idée, c’est-à-dire se trouver dans un état d’indifférence complète, quant au résultat de l’élection, et alors il votera au hasard, ce qui rendra sa coopération tout-à-fait illusoire; ou plutôt, cet état d’indifférence le rendra tellement accessible aux influences corruptrices, qu’aucun pré- DE L ÉLECTION. 85 servatif ne suffira plus pour l’empêcher d’y céder. Ne pouvant se former une opinion par lui-même, il aura besoin qu’on lui en suggère une d’emprunt, et qu’on fournisse à sa volonté le motif déterminant qui lui manque. Il acceptera un suffrage tout préparé avec reconnaissance, et il en fera usage sans qu’on ait besoin, pour l’y exciter, d’employer aucun autre moyen de corruption. Les préservatifs contre l’incapacité intellectuelle des électeurs sont donc en même temps des préservatifs contre leur incapacité morale. Ils le sont encore par une autre raison, c’est que le défaut de l’élément qui constitue la capacité morale entraîne, en thèse générale, le défaut de celui qui constitue la capacité intellectuelle, en sorte que l’une est souvent accompagnée de l’autre, et qu’elles forment ensemble le caractère distinctif d’une même classe de la société. C’est, en effet, dans une position indépendante qu’on trouve les moyens de se développer intellectuellement j c’est la nécessité de se livrer à un travail mécanique pour pourvoir sa de l’élection. à ses besoins, qui rend le développement intellectuel impossible. Les préservatifs qui seront le sujet des sections suivantes peuvent donc être considérés comme des préservatifs généraux contre l’incapacité électorale. Les uns consistent à rendre l’élection plus facile; d’autres, à neutraliser l’influence des électeurs incapables sur le résultat de l’élection, en assurant aux électeurs capables une influence prépondérante ; d’autres, enfin, à exclure complètement de l’élection les électeurs incapables, en restreignant la concession du droit électoral à certaines classes de personnes éliminées par le moyen de présomptions générales de capacité. Section VH. — Élection décentraliséee. Toute élection est ou devrait être le résultat d’un jugement, c’est-à-dire d’une opération de l’intelligence de la part de l’électeur. 11 devrait apprécier les aptitudes des éligibles, comparer ces aptitudes avec les fonctions 87 de l’élection. auxquelles il s’agit de les appliquer, et se décider d’après cette comparaison en faveur des candidats les plus aptes. Or l’appréciation des aptitudes individuelles chez un nombre quelconque de personnes est d’autant plus difficile que ce nombre est plus grand. Que le nombre des éligibles soit considérable, et l’on peut affirmer d’avance que le choix, de la part de chaque électeur , ne pourra porter , avec connaissance de cause, que sur une fort petite fraction de ce nombre. Si le nombre qu’il doit élire dépasse cette fraction, qu’arrivera-t-il? C’est qu’une partie plus ou moins considérable de l’élection sera livrée aux chances du hasard, ou aux cabales et aux séductions des partis intéressés à la diriger dans un certain sens. Le résultat sera nécessairement faussé. Il ne représentera plus la somme des intérêts individuels des électeurs, ou, ce qui est la même chose, les intérêts généraux de la masse. Le seul préservatif à ce danger, en supposant que le nombre des places à pourvoir soit une donnée invariable , se trouvera dans la décen- 88 de l’élection'. * tralisation de l’élection. 11 faut diviser le nombre total des électeurs en plusieurs collèges électoraux et partager proportionel- lement entre eux le nombre des élections à opérer. Par exemple, vous avez à élire vingt fonctionnaires législatifs ou exécutifs partagez vos électeurs en cinq classes ou collèges , et appelez chacun d’eux à élire quatre fonctionnaires. Des chiffres supposés rendront plus sensible le résultat de cette division. Le nombre total des électeurs est de 5,000; qui se trouvent également répartis entre les cinq collèges électoraux. Chaque électeur ne connaît que dix éligibles, et sur ces dix, il y en a cinq qui ne sont connus que de lui et des autres électeurs de son arrondissement. Ces cinq personnes, qui, en additionnant les résultats de chaque élection d’arrondissement , formeraient le nombre de vingt-cinq, ne seront point élues dans le système centralisé, parce qu’elles ne réuniront chacune qu’un cinquième des suffrages. A leur place seront élues quinze personnes complètement incon- dé l’élection. ga nues à la presque totalité des électeurs, et à la nomination desquelles le hasard et la corruption auront seuls concouru. Dans ce système , comme on voit, les électeurs se trouvent frappés d’incapacité pour la moitié de l’opération, et cette incapacité tend à vicier les trois quarts du résultat. Dans le système décentralisé, le choix tombera d’abord sur les cinq éligibles connus de tous les électeurs, ensuite sur quinze éligibles pris parmi ceux qui sont connus dans chaque arrondissement. Toutefois on peut élever contre ce dernier système deux objections qui, si elles ne sont pas assez fortes pour le faire absolument rejeter dans tous les cas, le sont assez pour qu’on ne doive y recourir qu’après un mûr examen. En premier lieu, le résultat de l’élection se présente, dans le système centralisé, comme l’expression du vœu de la majorité de tous les électeurs, et il est certainement conforme en partie au vœu de cette majorité. Dans le système décentralisé, le résultat beaux-arts et dont le goût ne s’est point développé, elle ne tombe sur des personnes peu capables de faire l’ouvrage dont il s’agit. Mais scindez l’opération; que la masse des électeurs soit seulement appelée à choisir les personnes auxquelles appartiendra le choix définitif des artistes il y a bonne chance pour que ces choix soient excellens. La masse des électeurs saura fort bien qu’un citoyen s’est livré à la peinture ou à l’architecture, qu’un autre s’est occupé de la théorie de ces arts, qu’un troisième a rassemblé à grands frais une collection de chefs-d’œuvre. La première élection éliminera donc ceux des membres de la communauté qui sont connaisseurs en fait de beaux-arts ; et ceux-ci, à leur tour , élimineront ou seront capables d’éliminer les artistes les plus capables. Voilà pour la capacité intellectuelle. Mais cette capacité ne suffit point, et il faut reconnaître que, à l’égard de la capacité morale, l’élection indirecte n’est pas une meilleure garantie que l’élection directe. Les deux opérations exigent précisément la même appréciation, le même ju- 96 de l’élection. gement de la part de l’électeur. S’il faut que l’intérêt des électeurs définitifs soit conforme à celui des électeurs primaires, il n’est pas plus difficile à ceux-ci de constater cette uniformité directement chez les candidats, que de la constater d’abord chez les électeurs définitifs. Je conclus de ce qui précède que l’élection indirecte peut fort bien être appliquée à l’élection des fonctionnaires exécutifs et judiciaires , mais non à celle des fonctionnaires législatifs. D’abord, parce que l’aptitude aux fonctions exécutives et judiciaires a un caractère beaucoup plus spécial que l’aptitude aux fonctions législatives, et que l’élection à deux degrés fournit précisément le moyen d’éliminer les aptitudes spéciales, tout en appelant à l’opération une majorité d’électeurs privés de la capacité intellectuelle acquise. Ensuite, parce que l’aptitude morale des fonctionnaires exécutifs et judiciaires ne peut presque point être garantie a priori , et peut l’être au contraire à un très-haut degré a posteriori, tandis que l’inverse a lieu pour de l’élection. 97 celle des fonctionnaires législatifs, ainsi que je le prouverai dans la suite. Avec un bon système de garanties postérieures, on peut se contenter de rechercher des électeurs intellectuellement capables; or, l’élection se présente comme le moyen le plus rationnel d’éliminer ces électeurs du nombre total des membres de l’association. Partout où l’élection indirecte a été appliquée dans la pratique à l’élimination des fonctionnaires législatifs, elle l’a été pour concilier tant bien que mal la possibilité d’une bonne garantie électorale avec les conséquences forcées d’un principe que le législateur avait proclamé lui-même, ou que l’opinion publique lui avait imposé. C’est ce qui est arrivé notamment à l’époque mémorable où l’assemblée Constituante de France décréta la constitution monarchique de 1791. La France comptait alors 26 millions d’ha- bitans. Le corps législatif devant se composer de 750 membres, le suffrage universel aurait donné environ 8,000 électeurs mâles et adultes pour chaque député. Et quels élec- I. 7 93 de l’élection. teurs ! La nation se trouvait tout-à-coup émancipée d’une tutelle de plusieurs siècles, et appelée à s’occuper de ses intérêts et de ses droits. Ses intérêts, elle les ignorait presque entièrement; ses droits, elle les avait appris de quelques philosophes aussi étrangers qu’elle à la pratique du gouvernement. Ce serait, certes, hasarder beaucoup de dire qu’une centième partie des citoyens ainsi appelés eussent été réellement capables d’exercer le droit électoral. Mais l’assemblée Constituante pouvait-elle songer à exclure de l’exercice de ce droit les quatre-vingt-dix-neuf centièmes des citoyens? Le pouvait-elle, lorsque d’un autre côté elle proclamait le dogme de la souveraineté du peuple? Le pouvait-elle, en présence d’une opinion publique tout imbue de ce fatal principe, opinion déjà puissante, sur laquelle il fallait bien qu’elle s’appuyât pour vaincre la résistance des intérêts et des préjugés monarchiques et aristocratiques? Une minorité éclairée et prudente sentait bien l’immense danger qu’il y avait à publier, de l'élection. 99 avec la constitution, et comme base de cette constitution, une série de principes absolus, dont les conséquences rigoureuses étaient incompatibles avec l’existence permanente d’aucun pouvoir social, d’aucune forme de gouvernement, et auxquels chaque article de la constitution devait formellement déroger ; la voix de Malouet, celles de l’abbé Grégoire, de Lally-Tollendal, de Mirabeau lui-même, s’élevèrent en vain pour conjurer ce danger; elles trouvèrent peu d’échos dans cette assemblée tumultueuse, organe, non des vrais intérêts du peuple français, mais des idées dominantes de l’époque. La Constituante recula pourtant devant l’idée d’admettre la totalité des citoyens à l’élection. Elle établit une catégorie; elle n’accorda le droit électoral qu’à ceux qui payaient, en contributions directes, la valeur de trois journées de travail. Ce cens était minime sans doute ; mais enfin il opérait une exclusion et par conséquent une dérogation évidente au principe de la souveraineté du peuple proclamé en tête de la constitu- 100 de l’élection. tion. C’était oser beaucoup que de restreindre ainsi l’application du principe dirigeant de la révolution. Et cependant, malgré cette exclusion , le grand nombre des électeurs qui auraient concouru à chaque élection et l’incapacité manifeste des trois quarts au moins d’entre eux auraient encore rendu l’élection directe à peu près impraticable. L’élection à deux degrés était donc ici le Deus iri machina , la seule issue ayant quelque couleur de raison par laquelle on pût sortir de l’embarras dans lequel on se trouvait. Mais la majorité de l’assemblée se faisait si peu illusion sur l’insufTisance et l’inefficacité de cet expédient, qu’elle restreignit considérablement le droit d’éligibilité aux fonctions d’électeur définitif. Il fallait, pour pouvoir être élu dans les assemblées primaires , être propriétaire ou locataire d’un immeuble rapportant la valeur de deux cents, et dans certains cas de cent cinquante journées de travail ; autre dérogation manifeste aux principes contenus dans la Déclaration des droits de l’homme. B K l’ÉBECXION. 101 Il faut en convenir, ce ne fut point le sentiment des souffrances réelles du peuple qui ébranla l’antique monarchie française et qui dirigea la révolution dans ses phases successives. Je ne prétends point révoquer en doute la réalité, ni contester l’étendue de ces souffrances. Je sais aussi que les embarras financiers du gouvernement fournirent l’occasion, devinrent la cause matérielle et immédiate du premier acte de ce grand drame. Mais les idées s’emparèrent aussitôt du théâtre qui venait de s’ouvrir, entrèrent violemment sur la scène, et y jouèrent d’un bout à l’autre le principal rôle. La révolution française fut opérée par les idées, non par les intérêts ; or, c’est le propre des idées de ne tenir aucun compte des intérêts individuels et présens. Fières de leur origine méthaphysique, elles marchent droit à leur but à travers les créations du passé, foulant aux pieds avec un superbe dédain les obstacles que l’expérience et le sens commun élèvent çà et là sur leur route. A mesure qu’elles avancent, leur mouvement s’accélère 102 DE L’ÉLECTION. et leur force s’augmente ; les principes ont soif de leurs conséquences ; la société , animée d’une énergie fiévreuse, ne recule devant aucun sacrifice, jusqu’au moment où, exténuée par tant d’efforts, elle est enfin rendue au sentiment de ses douleurs et de sa faiblesse par l’impossibilité d’alimenter plus long-temps le délire qui les lui avait fait oublier. Telle ne fut point la marche des révolutions qui affranchirent les Cantons suisses du joug de l’Autriche , les Favs-Bas de celui de l’Espagne, et les États-Unis d’Amérique de celui de leur métropole. Les idées y eurent sans doute une part, mais elles y furent constamment subordonnées aux intérêts, à des intérêts généraux et pressans, qui leur imprimèrent dès l’origine ce caractère à la fois de modération et de persévérance, de prudence et de fermeté, de résignation et d’inflexibilité , sans lequel jamais elles n’eussent été couronnées d’un succès durable. 103 de i.’élection. Section IX. — Système des catégories. Si tous les électeurs étaient capables d’apprécier leurs vrais intérêts et de discerner chez les éligibles l’aptitude aux fonctions gouvernementales, il ne faudrait pas hésiter à établir le suffrage universel, puisque ce serait le meilleur moyen d’obtenir une élection dans le sens des intérêts généraux. En renonçant au suffrage universel, on renonce à trouver dans l élection une garantie parfaite ; on s’expose à un danger, celui d’éliminer des fonctionnaires qui feront prévaloir, dans l’exercice de leurs fonctions, certains intérêts spéciaux sur les intérêts généraux ; mais on s’expose à ce danger pour éviter un danger semblable, et encore plus certain, celui qui résulterait de la participation d’électeurs incapables aux opérations électorales. Le moyen le plus rationnel de constater la capacité électorale des membres de l’association, serait de faire subir à chacun d’eux un examen préalable, d’après le résultat duquel on l’admettrait ou on l’exclurait ensuite de le- 104 de l’élection. lection. Je n’ai pas besoin de montrer ce qui rend une telle marche absolument impraticable. Quand elle ne le serait pas matériellement, elle le deviendrait moralement, faute d’un jury ou d’un tribunal auquel on pût raisonnablement confier de pareilles fonctions. Le législateur doit donc procéder à l’égard de la capacité électorale, comme il procède à l’égard des autres capacités reconnues nécessaires pour l’exercice de certains droits. Il doit rattacher a priori cette capacité à certaines circonstances de fait, et former ainsi des catégories d’électeurs présumés capables. Ces catégories devront , sans doute, être établies d’après les probabilités résultant de faits sociaux soigneusement observés ; mais une fois ces probabilités converties en présomptions légales, une fois les catégories établies, la loi devra être exécutée, sans égard pour les exceptions individuelles que l’expérience fera découvrir dans un sens ou dans l’autre. Reste à savoir quelles sont les circonstances externes auxquelles une présomp- de l’élection. 105 lion de capacité électorale pourra être attachée par la loi. D’abord, quelle est la masse sur laquelle doit porter l’élimination? De quels élémens se compose la série complète des membres I de l’association politique ? Reprendrons-nous ' le sujet ab ovo ? Admettrons-nous d’emblée ; certaines exclusions que la pratique a par- tout consacrées ? J’avoue que je croirais abuser de la patience du lecteur en soumettant à un sérieux exa- I - men la doctrine de l’émancipation politique des femmes. Ce n’est pas que je regarde cette doctrine comme absolument insoutenable sur ! le terrain de la philosophie. Qui de nous ose- ! rait dire que les élémens dont se compose I l’ordre social ne soient pas susceptibles d’une autre combinaison que celle qui nous est connue ? Des causes que nous pouvons par- ! faitement signaler ont imprimé à toutes les I sociétés modernes de l’Occident une certaine forme homogène qui est, jusqu’à présent, demeurée intacte, et dont la constitution du I mariage, l’organisation de la famille et la 106 de l’élection. condition légale des femmes sont les traits peut-être les plus caractéristiques. La femme est-elle ou non capable d’occuper une autre position, de jouer un autre rôle dans l’iine des mille combinaisons possibles des élémens sociaux ? C’est une question que je ne prétends point décider. Mais pour nous, dont le développement intellectuel et moral est en grande partie le résultat de cette forme d’état, social, établie depuis des siècles et pour des siècles peut-être encore, l’incapacité politique est intimement et nécessairement liée avec l’existence sociale de la femme; cette liaison est telle, à mes yeux, que plus j’imagine la femme parfaite, relativement au rôle qui lui est assigné, plus je la crois politiquement et même civilement incapable. Ainsi donc, lorsque, faisant abstraction de tout ce qui nous est connu, nous parviendrions à juger sainement, sous le point de vue philosophique, les résultats d’une organisation sociale imaginaire, un tel effort ne serait d’aucune utilité pour l’avancement de la législation constitutionnelle, science évidemment 1>E l’ÉLECïIOS. 107 subordonnée à la forme préexistante de l’état social, et qui puise, dans les faits sociaux dont cette forme se compose, tous ses matériaux et ses principes. Que l’on prévoie dans un avenir plus ou moins éloigné l’émancipation de la femme, et qu’on lui assigne, dans cette hypothèse, un rôle politique, c’est là une pure utopie, un roman, qui ne saurait contribuer en rien au progrès des sciences politiques; car, si l’hypothèse vient jamais à se réaliser, ce seront d’autres hommes que nous qui seront appelés à en déduire les conséquences pratiques, et ce seront d’autres peuples que les peuples actuels, auxquels il s’agira d’assurer des garanties constitutionnelles. J’écarte donc, comme oiseuse et frivole, la question de savoir si les femmes seront exclues de l’exercice du droit électoral. Une seconde cause d’exclusion péremptoire se trouve dans le défaut d’âge ; mais il s’agit de fixer à cette incapacité un terme légal et uniforme. On a dit qu’il serait absurde de conférer le 108 de l’élection. droit électoral à celui qui ne peut pas aliéner une toise de terrain sans le consentement de son tuteur; et, inversement, on a qualifié d’absurde l’exclusion d’un tel droit prononcée contre des hommes auxquels était accordée la libre disposition de leur fortune d’où il semblerait que le meilleur parti à prendre soit de faire coïncider la majorité électorale avec la majorité civile. Toutefois c’était mal poser la question, car il n’y a aucune analogie entre ces deux espèces d’actes. Ce qu’on peut dire, c’est que le mineur qui n’a encore fait aucun acte civil par lui-même, et qui n’a point eu encore à s’occuper de ses affaires, ne peut avoir acquis une connaissance suffisante ni des hommes, ni de leurs intérêts. Il est politiquement incapable, non point faute d’avoir atteint sa majorité, mais parce que le résultat de son incapacité civile a été de le mettre sous tu télé, de le rendre étranger à la gestion de ses propres affaires. Et ce résultat ne cesse pas tout d’un coup, en même temps que l’incapacité civile ; car, à ce moment, il lui faut encore acquérir les connais- de l’élection. 109 sauces qui constituent la capacité électorale. La majorité électorale ne doit donc point, en thèse générale, précéder la majorité civile, ni même coïncider avec elle. La théorie ne saurait aller plus loin, ni fixer un âge quelconque. C’est au législateur à faire l’application du principe d’après les données spéciales sur lesquelles il est appelé à travailler. \ Après avoir ainsi déblayé le terrain, nous jî n’avons plus à nous occuper que des citoyens i mâles et majeurs ; c’est parmi eux seulement [ qu’il nous reste à chercher les catégories ; d’électeurs capables. Or, il y a trois circons- [ tances de fait auxquelles s’attache a priori if une présomption de capacité électorale ; sali voir 1° l’exercice d’une profession lettrée ; 2° l’exercice d’une fonction publique ; 3° la [ fortune. Ces circonstances caractérisent trois groupes de catégories sociales que j’examinerai successivement sous le double point de vue de leur capacité intellectuelle et de leur [ capacité morale. 110 DK l’élection. 1 . — Catégorie des professions lettrées. Une catégorie étant donnée, on peut ou l’exclure comme telle de l’élection, ou l’éliminer, ou ne faire ni l’un ni l’autre, c’est-à- dire ne point l’envisager comme une caté- goriè électorale. L’exclusion absolue des catégories lettrées n’a jamais été proposée, que je sache, et ne pourrait l’être avec quelque apparence de raison. Les hommes dont elles se composent possèdent au maximum la capacité intellectuelle requise. Ils sont mieux en état que personne d’apprécier l’aptitude des éligibles ; la présomption légale devient à leur égard une véritable certitude. Mais les éliminera- t-on à part, ou les laissera-t-on dans la masse pour ne les appeler à l’élection qu’au- tant qu’ils se trouveront appartenir à d’autres catégories ? Ce dernier parti a généralement prévalu en pratique, et trouve encore aujourd’hui beaucoup de défenseurs. On allègue d’abord les tendances antisociales qui sont propres à certaines catégo- de l Élection. 111 ries lettrées et qui mettent leurs intérêts spéciaux en opposition avec l’intérêt général. Il faut reconnaître que celte allégation n’est pas tout-à-fait sans fondement, au moins quant à la catégorie des prêtres, et à celle des légistes. On va plus loin; on accuse les liommes voués aux professions lettrées d’être, en grande partie, étrangers et indifférens à ce qui constitue le bien-être social, hostiles par conséquent aux intérêts généraux de l’association, et animés de tendances anarchiques et désorganisatrices. Il faut le dire, à la honte de nos sociétés modernes, ce reproche est quelquefois fondé. Voici pourquoi C’est une vérité aujourd’hui triviale que toute industrie s’étend en proportion de la demande qu’elle est destinée à satisfaire, et ne s’étend qu’en proportion de cette demande. Si donc, dans l’association politique, la direction des développemens individuels n’était déterminée que par les besoins sociaux, on ne verrait jamais une catégorie rester inac- 112 DE L'ÉLECTION. tive, sans emploi, sans moyen d’échange ; les catégories lettrées, moins que toutes les autres, parce que les industries qu’elles exercent nécessitent de longues et coûteuses préparations , et sont peu exposées à des chan- gemens subits et inattendus dans les besoins qu’elles doivent satisfaire. Le développement intellectuel, abandonné comme les autres à la seule impulsion du besoin qui s’en ferait sentir, se renfermerait de lui-même dans les limites de la demande, et varierait avec cette demande. La Grèce ancienne ne manqua ni d’historiens, ni d’orateurs, ni de philosophes, ni de poètes, quand le goût des lettres et des sciences s’y fut développé, et nous n’y voyons à aucune époque une classe de citoyens lettrés à charge à eux-mêmes et à leur patrie. Dans nos sociétés modernes, toutefois, un autre système à prévalu ; on a jugé, à tort ou à raison , qu’il fallait rendre le développement intellectuel indépendant de la demande, le créer, le favoriser à tout hasard aux frais de l’association, sans égard à l’étendue du DE L-ÉLECTION’. 113 besoin. Qu’est-il résulté de là ? qu’en résulte- t-il chaque jour sous nos yeux? C’est que la carrière des professions lettrées est encombrée d’une foule d’aspirans dont la moitié à peine rencontrent une demande prête à les absorber. Grâces aux établissemens d’instruction publique, l’accès de cette carrière est rendu facile à tous, et toujours également facile, quelle que soit l’étendue de la demande. Par là on imprime à une foule de développe- mens individuels une direction qu’ils n’eussent point adoptée d’eux-mêmes. La difficulté qui aurait du les arrêter, qui aurait provoqué delà part des parens et des jeunes gens de sérieuses réflexions sur le choix d’une carrière, cette difficulté n’existe plus. La route est aplanie; route large et semée de fleurs au commencement, mais qui aboutit à des sentiers étroits et rocailleux, puis à d’horribles précipices, ou à des obstacles insurmontables pour le plus grand nombre de ceux qui la suivent. Retourneront-ils en arrière ? Pour plusieurs il sera trop tard, d’au- I. 8 114 UE L ÉLECTION* très n’en auront pas le courage. Quand on â goûté une fois, ou seulement compris et savouré en espérance les charmes de la vie intellectuelle, c’est mourir, c’est s’enterrer vivant que d’y renoncer pour embrasser toute autre carrière. Les voyez-vous, ces malheureux prolétaires de la république des lettres, rêvant avec délices une existence toute consacrée aux travaux de l’esprit, aspirant à la gloire, à la puissance, à la vie du monde, à tous les genres de grandeur et de supériorité sociale qui devraient être la récompense d’une supériorité réelle noblement acquise, et puis condamnés à végéter dans les privat ions, obscurs , sans avenir, sans influence , sans sphère d’activité ! Le législateur leur dressait un piège ; il leur montrait de loin la statue de Minerve, toute brillante de grâce et de majesté ; il les invitait à s’en approcher, leur aplanissait la voie, leur tendait la main; et maintenant qu’ils sont aux pieds de la déesse, il la dérobe brusquement à leurs regards et à leur culte, et les repousse avec rudesse de l’élection. 115 hors du sanctuaire, parmi la foule du vulgaire profane. Faut-il s’étonner si des hommes ainsi trompés et rebutés deviennent étrangers à des intérêts qui ne sont plus les leurs ? Ils avaient acquis à grand’peine un développement spécial, qui se trouve inutile ; qui ne leur fournit aucun moyen d’échange; le fait de l’association politique est pour eux sans avantages; ils n’y trouvent point, comme d’autres, la possibilité d’un bonheur croissant et d’un perfectionnement progressif. Que leur importent les intérêts généraux d’une société qui leur refuse les seuls biens dont ils sont désireux ? que leur importent les garanties constitutionnelles, à eux qui n’ont rien à garantir ? Des classes lettrées peuvent donc être animées en partie de tendances antisociales. Mais, en reconnaissant ce fait, et en le supposant beaucoup plus général qu’il ne l’est en réalité , s’ensuit-il que ces classes ne doivent point être éliminées, et qu’on puisse ainsi reléguer un nombre plus ou moins con- PB t'ÉLECTIO."». sidérable d’hommes éminemment capables sous le rapport de l’intelligence, dans la masse des citoyens que leur incapacité présumée exclura de l’exercice du droit électoral? C’est ce que je ne puis admettre. Remarquons d’abord qu’il n’est point question d’éliminer les catégories lettrées seules, à l’exclusion de toutes les autres. Sans rien préjuger sur le mérite de celles-ci , nous pouvons bien prévoir que les premières ne formeront pas la majorité du nombre total des électeurs. Ensuite, les tendances antisociales dont il s’agit ne sont point communes à tous ceux qui exercent les professions lettrées. L’incapacité morale qui en résulte n’existera donc que pour une très-minime fraction du corps électoral formé par la réunion de toutes les catégories ; et l’influence de cette fraction sera dès-lors neutralisée, et se perdra dans la masse. Enfin il existe, en faveur de l’élimination des catégories lettrées, un motif péremptoire, c’est que, admises ou non à l’exercice du droit électoral, elles auront toujours une DE LÉLECnON. 117 immense pari d’influence dans le résultat de l'élection. La puissance intellectuelle dont elles disposent, et la position qu’elles occupent dans la société, leur fournissent mille moyens d’agir sur la volonté des électeurs et de la diriger élans le sens d’intérêts spéciaux qui ne seront point ceux de la majorité. Or, des hommes lettrés ne seront nulle part plus ingénieux, plus actifs , tranchons le mot, plus dangereux dans cette participation indirecte, que là où ils seront privés de la participation directe. Faites-les tous électeurs, c’est-à-dire donnez-leur un moyen légal et régulier de s’assurer une partie des suffrages; vous diminuez d’un côté la force des motifs qui les poussaient à user de leur influence, tandis que d’un autre côté vous ôtez à cette influence le caractère hostile et désorganisateur qu’elle doit nécessairement avoir de la part des exclus. II. — Catégories des fonctionnaire». On ne peut refuser aux fonctionnaires supérieurs, tant exécutifs que judiciaires, la 118 DE L’ÉLECTION. capacité intellectuelle nécessaire pour l’exercice du droit électoral. Ils la possèdent pour le moins au même degré que les catégories lettrées. Ils ont à la vérité , comme fonctionnaires, un intérêt distinct, auquel il serait dangereux d’accorder une trop grande part dans le résultat de l’élection. Admettre en majorité, dans les collèges électoraux, des hommes qui aspirent à étendre autant que possible les pouvoirs du gouvernement, à le soustraire au contrôle des gouvernés et à le dégager de toute entrave constitutionnelle, ce serait consommer le sacrifice de l’intérêt général aux intérêts d’un petit nombre de privilégiés. Mais les fonctionnaires supérieurs, c’est- à-dire les membres des tribunaux et les chefs des administrations locales, ne formeront jamais qu’une petite minorité de la masse des électeurs de chaque collège. D’ailleurs, ces hommes sont placés de manière à exercer sur les électeurs presque autant d’influence que les membres des catégories lettrées. Il y a donc le même motif pour leur accorder ce l’élection. 119 une participation directe qui rende leur participation indirecte et moins nuisible et moins active. Et puis, l’intérêt des fonctionnaires n’est pas homogène ; ceux de l’ordre judiciaire rivalisent avec ceux de l’ordre exécutif ; parmi les uns et les autres, il s’en trouve un grand nombre chez lesquels l’intérêt individuel du propriétaire, du rentier, de l’homme de lettres , l’emporte sur l’intérêt de catégorie. En France, plus d’un juge se voit exclu, par sa pauvreté, de toute participation au choix des fonctionnaires législatifs, de ces fonctionnaires dont il est reconnu capable d’interpréter et d’appliquer l’œuvre avec sagesse et impartialité ; comme si cette mission n’était pas infiniment plus délicate que celle qu’on lui refuse, comme si l’abus du pouvoir n’y était pas infiniment plus à craindre ! Reconnaissons donc que, pour une élection à laquelle devront être appelées en masse toutes les capacités électorales, l’élimination des fonctionnaires est tout-à-fait rationnelle, de même que celle des hommes exerçant les pro- 120 IB l’élection. fessions lettrées. Que s’il s’agit, au contraire, d’élections auxquelles une seule catégorie devra prendre part, on ne peut, sans un danger évident, éliminer à cet effet des hommes qui seront mus en majorité par un intérêt de catégorie opposé à l’intérêt général. Ainsi, aucune élection exclusivement confiée à des corps exécutifs ou judiciaires ne saurait être considérée comme une garantie d’aptitude morale chez les fonctionnaires élus, à moins que l’exercice de ce droit électoral ne soit entouré de garanties postérieures assez efficaces pour neutraliser l’intérêt de catégorie chez les électeurs» Ces règles peuvent s’appliquer aux fonctionnaires législatifs avec presque autant de raison. Lorsqu’ils composent un corps nombreux , dûment élu par la réunion de toutes les capacités électorales du pays, on peut sans doute les regarder collectivement comme la représentation plus ou moins fidèle des intérêts généraux. Mais ils ne revêtent ce caractère que dans l’exercice de leurs fonctions proprement législatives, lorsqu’ils établissent DE t’ÉLECIION. 121 des règles générales à l’empire desquelles ils seront soumis comme les autres membres de l’association. Il n’en est plus de même lorsqu'ils sont appelés à élire des fonctionnaires exécutifs ou judiciaires à l’action immédiate desquels ils peuvent espérer d’être personnellement soustraits, ou dont ils peuvent attendre, en retour de leur empressement à les élire, une protection et des faveurs particulières. Et puis, un corps constitué, et par conséquent permanent, est toujours influencé, dans les questions de personnes, par l’esprit de corps et par mille petites considérations individuelles auxquelles les hommes les plus consciencieux ne savent pas toujours résister. Cependant, je le répète, si le droit électoral confié à un corps de fonctionnaires quelconques est exercé avec certaines précautions propres à en prévenir l’abus, si surtout les fonctions auxquelles il s’agit de pourvoir sont de celles auxquelles s’appliquent avec efficacité les garanties postérieures, le danger disparaît en grande partie, et il reste toujours l’avantage de trouver une catégorie m de l’élection. tout éliminée d’avance et dont la capacité intellectuelle n’est pas douteuse. Un mode fort usité en pratique, c’est celui qu’on nomme le recrutement. Les membres d’un corps sont nommés par ce corps lui- même, soit à mesure que les places deviennent vacantes par décès ou démission, soit à des époques fixées d’avance pour un renoua vellement partiel. Appliqué aux corps législatifs, le recrutement ne saurait jamais être une garantie, surtout si la rééligibilité indéfinie des membres sortans est admise. Les membres de la majorité d’un tel corps sont peut-être, de tous les citoyens, ceux auxquels il importe le moins que la législature se recrute d’hommes doués des aptitudes requises; ce qu’il faut à cette majorité, ce sont des collègues pensant comme elle, ou ne pensant rien du tout. Avant les dernières révolutions qui ont changé les institutions politiques de la Suisse, le recrutement partiel y était fréquemment employé pour l’élimination des fonctionnaires législatifs. Je ne pense pas que les partisans de l’élection. 123 lès plus passionnés de l’ancien ordre de choses voulussent le rétablir sur ce point. Appliqué à toute espèce de corps, le recrutement est toujours en principe un mode essentiellement vicieux d’élimination. Il faudrait, pour en corriger les effets, un appareil compliqué de garanties formelles et consé- quentielles dont je ne sache pas qu’il ait été, en fait, jamais accompagné. III. —- Catégories de fortune. Pour qu’un homme se développe intellectuellement, il faut qu’il ait du loisir et un revenu excédant ce qui est strictement nécessaire pour la satisfaction des besoins physiques. Le loisir fait naître les besoins intellectuels, la fortune donne les moyens d’y pourvoir. La. fortune donne aussi le loisir ; mais le loisir peut se trouver sans la fortune, par exemple chez un mendiant, et alors il ne contribue point au développement intellectuel. C’estsur ce fait qu’est basée la présomption, 124 de l’élection. de capacité dont on a fait un si grand usage, un usage le plus souvent exclusif dans nos constitutions représentatives modernes. Cette présomption, comme on voit, est loin d’être aussi généralement vraie que celle qui se fonde sur l’exercice d’une profession lettrée ou d’une fonction publique. L’exercice d’une telle profession ou d’une telle fonction prouve qu’on a réellement acquis un développement intellectuel ; la fortune prouve seulement qu’on a pu l’acquérir ou qu’on a eu des motifs particuliers pour l’acquérir. Cependant, comme il n’y a aucun autre fait externe par lequel le développement intellectuel se manifeste, on est forcé de recourir à celui-là pour l’élimination de tous les électeurs capables qui n’appartiennent pas aux deux catégories précédentes, c’est-à-dire des neuf dixièmes au moins de la masse électorale. Il y a trois sources différentes de revenu et par conséquent trois espèces de fortune. La propriété foncière, les capitaux industriels, les salaires. De là trois catégories que j’examinerai successivement. DE L ELECTION. 125 La propriété foncière a presque toujours été considérée avec faveur par les législateurs politiques. Elle est encore aujourd’hui, dans mainte constitution soi-disant démocratique, la condition indispensable de l’exercice des droits électoraux. J’avoue que je ne saurais admettre comme vrais les lieux-communs si souvent répétés dont on s’est contenté jusqu’à présent pour justifier cette faveur. D’abord, la capacité intellectuelle est certainement moindre chez les classes agricoles que chez les classes industrielles, à égalité de revenu. Les propriétaires qui se voient réduits, par l’exiguïté de leur capital, ou le peu d’étendue de leur propriété, à cultiver eux-mêmes la terre comme de simples ouvriers, et les métayers qui n’ont ni capital ni propriété, sont, de tous les hommes appelés à un travail manuel, ceux qui développent le moins leur intelligence. Ils sont presque aussi réellement attachés à la glèbe que les serfs auxquels ils ont succédé. Relégués loin des villes, loin de tous les centres de lumières du pays, 126 .de l’élection. ils n’ont ni les moyens de s’instruire, ni ceux de conserver et d’exercer leurs connaissances acquises. Privés de tout commerce avec les citoyens qu’ils auraient à élire, ils ne peuvent ni les connaître personnellement, ni les juger d’après leurs actes. D’ailleurs, les travaux de l’industrie agricole n’exigent aucun effort d’intelligence, aucun savoir préalable. S’ils laissent quelquefois du loisir à l’homme même qui s’y livre par nécessité, la fatigue excessive qu’ils lui causent, la rudesse qu’ils donnent à ses organes et la grossièreté qu’ils amènent dans ses habitudes et ses goûts, rendent ce loisir à peu près inutile pour son développement intellectuel. Ensuite, les riches propriétaires eux-mêmes, les propriétaires vivant ou pouvant vivre du revenu de leurs terres, soit qu’ils les donnent à ferme, soit qu’ils en dirigent eux-mêmes la culture, sont, il est vrai, doués en général de la capacité intellectuelle nécessaire pour exercer les droits politiques ; mais possèdent-ils, comme on se plaît à le croire, à un plus haut degré que les autres classes de DE l’ÉLECTIOS. 127 la société, la capacité morale? On prétend qu’ils sont particulièrement intéressés au maintien de l’ordre légal. Or, qu’est-ce que l’ordre légal ? Est-ce l’état de choses qui résulte, à une époque déterminée, d’un certain système de lois établies? Il s’ensuivrait que, là où ces lois sont détestables, là où il n’en existe d’autre que la volonté capricieuse d’un despote barbare ou corrompu, là l’ordre légal serait la chose la plus épouvantable qu’on puisse imaginer. L’ordre légal, en Turquie, c’est que tout citoyen plie la tête sans mot dire sous l’arbitraire brutal d’un cadi ou d’un aga. Ceux qui admettent cette définition supposent avec raison que les propriétaires fonciers ont intérêt au maintien de l'ordre légal -, rien n’est plus vrai, même en Turquie, où le sultan est seul propriétaire de tout le territoire de l’Empire. Seulement, ils oublient que le but du gouvernement ne doit pas être de maintenir à tout jamais un certain système d’institutions sociales et de pétrifier en quelque sorte la société dans ses formes actuelles, mais d’en favoriser au contraire le dévelop- 128 de l’élection. pement, et par là celui de tous les individus dont elle se compose. Que si l’on comprend, sous le nom d’ordre légal, tous les progrès opérés par les voies légales, alors on fait beaucoup trop d’honneur aux propriétaires fonciers en les supposant favorables à de tels progrès. Ce sont les développemens de l’industrie et l’accroissement de la richesse mobilière, qui poussent les sociétés dans la voie de la civilisation, et qui tendent à détruire peu à peu tout le système d’institutions que nous avait légué le moyen-âge, pour y substituer un système nouveau. A mesure que la richesse mobilière s’augmente, que le travail humain, ou ce qui est le résultat du travail humain, acquiert de la valeur, et que les capacités individuelles s’émancipent et s’élèvent, la propriété foncière voit diminuer graduellement l’importance qu’on y avait jadis attachée; elle se divise, se mobilise et se trouvera bientôt réduite au niveau de sa valeur intrinsèque. Il est donc de l’intérêt des propriétaires fonciers de s’opposer de toutes leurs forces à cette 129 [ DK l’Élection. marche progressive, afin de conserver les monopoles et les privilèges dont ils jouissent encore. L’histoire leur parle d’une période récente où ils exerçaient seuls tous les droits politiques. Cette période dure encore pour une partie de l’Europe; elle a laissé de profondes traces dans les mœurs et les institu- ! tions des peuples qui l’ont dépassée. Ce serait se faire illusion que d’attendre de la part des propriétaires fonciers une coopération active et loyale au développement du nouvel ordre j de choses qui s’est établi à leur préjudice. i Je nie même que le maintien de l’ordre légal, c’est-à-dire la stabilité des institutions, soit un résultat nécessaire de l’influence qu’exerceront les propriétaires fonciers sur la politique d’un état. Combien de change- mens la France n’a-t-elle pas vus s’opérer dans son système électoral et dans'sa charte elle-même, depuis 1815, avec une législature de propriétaires élus par d’autres proprié- taires? La propriété foncière ne s’y trouvait ij jamais assez protégée, assez garantie contre ï l’influence croissante de la richesse mobilière DE D’ÉLECTION. Î30 et des supériorités intellectuelles; jamais assez en possession du pouvoir, assez assurée de faire prévaloir exclusivement ses intérêts dans la législation du pays. D’ailleurs, il ne faut point confondre l’immutabilité des institutions avec leur stabilité. Il n’y a point de véritable stabilité sans progrès • car, les sociétés humaines étant douées de vie, et, comme telles, éminemment mobiles et perfectibles, les systèmes de lois qui les régissent doivent, pour être stables dans leur ensemble, se prêter à de continuelles modifications dans les détails. Le véritable caractère de la tendance politique des propriétaires fonciers, c’est donc la résistance au progrès, une résistance inflexible, désespérée, sourde à tous les avertissemens, aveugle sur tous les faits, prête enfin à sacrifier toutes les institutions d’un état plutôt que d’abandonner un seul des intérêts de catégorie en faveur desquels elle se déploie. Loin de voir là un gage de stabilité, j’y vois un élément d’instabilité, une cause incessante de révolutions et de bouleversemens politiques. Il î f. I i [i ?; de l’élection. 131 C’est ainsi que l’aristocratie anglaise, sérieusement menacée dans ses privilèges par les progrès de la civilisation, se roidit contre le torrent de l’opinion publique, abuse de sa position comme si elle devait toujours la conserver, et, après avoir amené son pays sur le bord d’un abîme, l’y précipitera au besoin plutôt que de laisser passer entre elle et lui les innovations salutaires que de nouvelles idées et de nouveaux intérêts réclament impérieusement. L’ordre légal n’est-il enfin autre chose que le bon ordre, c’est-à-dire la conformité des actions de chaque citoyen avec la loi établie ? Alors comment a-t-on pu penser que la propriété foncière inhérente au sol, indestructible comme lui, et si facile à constater, fût plus intéressée au maintien du bon ordre que la richesse mobilière essentiellement altérable, destructible et transportable? Qui sont ceux qui doivent le plus redouter l’abus de la force, l’émeute, les désordres de toute espèce? Qui sont ceux auxquels la paix, la sécurité, la protection des lois sont le plus 132 de l’élection. nécessaires? Je le demande, ne sont-ce pas les capitalistes, les industriels, les négocians, dont les richesses sont à la portée de qui voudra s’en emparer, dont toutes les entreprises ont besoin d’avenir, dont la position sociale est si souvent attachée à l’existence d’un crédit que le moindre orage peut détruire ? Je conclus de tout cela qu’il n’y a aucune raison pour éliminer les propriétaires fonciers dans une proportion plus forte que les autres catégories de fortune, ni surtout pour leur attribuer à eux seuls la capacité électorale et le droit qui y est attaché. C’est leur accorder beaucoup que de les appeler concurremment avec les autres catégories; et s’ils formaient ainsi la majorité du nombre total des électeurs, il faudrait réduire à leur égard le taux de l’élimination jusqu’à ce que cette inégalité eût disparu. Leurs intérêts doivent sans doute être représentés comme ceux des autres catégories, et obtenir quelque influence dans le résultat de l’élection; mais cette influence ne pourrait devenir pré- 133 de l’élection. pondérante sans préjudice pour les intérêts généraux de la société. Quant aux capitalistes et aux salariés, ils sont en général intéressés au maintien du bon ordre, à l’observation des lois protectrices de la liberté et de la sécurité publiques. Ils sont même intéressés au développement des institutions politiques, au perfectionnement des lois civiles et pénales, à la répression des abus financiers et de l’arbitraire sous toutes les formes. Leur tendance est le progrès , parce qu’ils marchent dans une carrière où chaque jour voit surgir quelque intérêt nouveau et disparaître quelque intérêt ancien. Ils forment la partie essentiellement mouvante de la société ; c’est par eux que la civilisation s’est établie là où elle existe; ce sont eux qui la poussent en avant, et ce sont eux aussi qui en profitent les premiers. Cependant une grave difficulté se présente lorsqu’il s’agit de combiner ces deux catégories pour les faire participer concurremment à l’élection. Si l’on prend un certain revenu pour base de cette participation, la de l'élection. 134 capacité intellectuelle des éliminés sera bien homogène dans les deux catégories ; mais les électeurs respectifs pourront se trouver en nombres fort inégaux, et cela dans une proportion inverse de celles que suivent entre elles les classes mêmes parmi lesquelles l’élimination aura lieu ; car, d’un côté, la classe des salariés est presque partout la plus nombreuse de toutes ; elle tend à le devenir toujours davantage ; elle forme déjà dans plus d’une contrée la majorité absolue de la population; tandis que, d’un autre côté, le revenu des salariés est fort inférieur en moyenne à celui des capitalistes. Or, les intérêts de ces deux classes, s’ils se confondent sur un grand nombre de points, sont en opposition directe sur toutes les questions relatives à la distribution des richesses; opposition qui provient de ce que le profit et le salaire croissent et décroissent en raison inverse l’un de l’autre. Ce n’est pas ici le lieu de justifier cette assertion, ni de rechercher s’il existe des moyens de faire cesser l’opposition dont il s’agit sans toucher aux bases fondamenta- de l'élection. 135 les de l’organisation actuelle de nos sociétés. Je me livrerai à cet examen dans un autre ouvrage qui ne tardera pas à être publié, et qui formera le complément de celui-ci. Je me borne, pour le moment, à poser en fait que l’opposition existe et que, par conséquent, les intérêts particuliers de la classe salariée risqueraient fort d’être négligés par un gouvernement dont l’élection serait confiée en majorité à la catégorie des industriels capitalistes. Cela étant, le problème à résoudre est celui-ci Comment peut-on assurer à la catégorie des salariés, sur le résultat de l’élection, une influence proportionnée au nombre de ceux qui la composent, sans accorder le droit électoral à tous les citoyens ? Ce problème n’en est un que pour les sociétés où il existe encore de nombreuses classes d’incapables et où le suffrage universel est par cette raison inadmissible. En appelant alors la classe entière des salariés, celle où il y a proportionnellement le moins de fortune, et par conséquent le moins de dévelop- 136 DE L’ÉtECTION. pement intellectuel, on s’expose précisément au même danger que si on l’appelait dans une proportion trop faible; car le résultat de l’élection, qui serait vicié dans ce dernier cas par la disproportion entre le nombre des électeurs et l’importance des intérêts à représenter, le serait dans le premier par l’ignorance d’une partie des électeurs sur leurs vrais intérêts, ou par leur corruptibilité. Les intérêts des salariés ne se trouveraient pas mieux représentés dans un cas que dans l’autre. Le corps électoral serait toujours collectivement entaché d’incapacité morale. On verra dans les sections suivantes'quels sont les moyens que la théorie indique pour résoudre ce problème. Section X. — Modes d'élimination des catégories. L’élimination des deux premières espèces de catégories ne présente aucune difficulté; mais il n’en est pas de même de la troisième. C est la fortune, c’est-a—dire le revenu qui 137 de l’élection. sert ici de base à la présomption de capacité; or, le revenu, quoiqu’il soit uu fait externe, est loin d’être toujours d’une facile appréciation. Le revenu des propriétés immobilières est le seul qui puisse être directement évalué. Les autres ne sauraient l’être qu’indi- rectement d’après les consommations individuelles, et seulement d’après certaines consommations. De ce fait incontestable découlent plusieurs conséquences importantes. En premier lieu, les revenus individuels, en tant qu’ils ne proviennent pas uniquement de propriétés immobilières, ne peuvent être appréciés que d’une manière approximative, d’après un principe général qui est fort loin d’être conforme à la réalité dans tous les cas. La dépense d’un citoyen en logemens, en domestiques, en équipages, pourrait être d’autant plus forte que son revenu est plus considérable, mais elle ne l’est pas toujours. En établissant le cens électoral sur une telle base, c’est-à-dire en fixant légalement le taux de consommation qui conférera les droits élec- 138 de l’élection. toraux, le législateur établit donc une présomption légale de fortune, et la fortune elle- même ne fondant qu’une présomption légale de capacité, les chances d’erreur sont doublées. Il y a là deux généralisations entées l’une sur l’autre, et par conséquent deux séries nombreuses d’exceptions qui s’ajoutent l’une à l’autre. Or, la présomption de capacité fondée sur les consommations se trouvant ainsi plus faible que celle qui est fondée immédiatement sur le revenu, il y a lieu d’élever le cens électoral plus qu’on ne le ferait si les revenus pouvaient être appréciés directement. En second lieu, comme les revenus des propriétés immobilières sont dépensés de la même manière que les autres, on ne doit pas, pour constater celui de chaque électeur, cumuler l’évaluation directe avec l’évaluation indirecte ; car, en procédant ainsi, on s’exposerait à évaluer certains revenus au double de leur valeur. Tout cens électoral fixé uniformément d’après la somme des contributions directes de chaque individu est donc essentiellement vicieux. t de l’élection. 139 Les propriétaires fonciers sont doublement atteints par les impôts directs ; d’abord par l’impôt foncier qui leur est propre, et puis par les impôts de consommation. Il en résulte que l’effet d’un cens uniforme, tel que je l’ai supposé, sera de les appeler à l’élection dans une proportion beaucoup plus forte que les autres catégories de fortune. Ainsi le cens électoral , qui aura l’air d’être le même pour tous et de descendre au même degré de capacité dans toutes les catégories de fortune, favorisera en réalité les propriétaires et descendre une fois plus bas à leur égard dans l’échelle des capacités. Cette classe qui, à égalité de fortune, est en thèse géné- jf raie moins développée et moins intéressée au [ progrès que les autres, se trouvera, grâce ï à la fixation d’un cens uniforme, appelée avec une fortune beaucoup moindre. Ainsi encore, sous un tel régime, l’abais- sement du cens, au lieu d’améliorer le sys- I tème électoral, pourra bien avoir pour effet de le détériorer, en introduisant dans les col- i, léges électoraux une masse toujours plus 140 de l’élection. disproportionnée de propriétaires. Cette mesure qui séduira au premier coup d’œil par une apparence de libéralité, n’en sera pas moins au fond éminemment illibérale. On la proclamera comme un progrès vers l’égalité politique, comme une conquête de la raison et de la souveraineté populaire, et ce ne sera en réalité qu’une concession de privilèges , une conquête des intérêts exclusifs de la propriété foncière sur l’intérêt général. Dans le système électoral français le cens uniforme de 200 francs se compose de trois espèces de contributions assises sur des bases toutes différentes l’impôt foncier, proportionnel au produit brut des immeubles ; les impôts directs de consommation, proportionnels à de certaines dépenses ; et le droit d’inscription ou de patente qui n’est proportionnel à rien du tout, si ce n’est, d’une manière très- imparfaite, à l’importance des capitaux que le contribuable applique à son industrie. Il y a donc deux classes de citoyens, deux catégories auxquelles ce système assure une double part dans l’élection ; ce sont les pro- de l’élection. 141 priétaires fonciers et les entrepreneurs d’industrie. Les premiers, en tant du moins qu’ils n’habitent pas leur propre maison, se trouvent atteints par les impôts de consommation dans la meme proportion que ceux qui ne paient aucun impôt foncier; les seconds, quel que soit le prix de leur patente, n’en sont pas moins frappés par les autres impôts directs, y copmris l’impôt foncier. Il y a une autre cause qui rendrait le système d’un cens uniforme favorable aux propriétaires fonciers, alors même que leur revenu ne serait apprécié que d’après l’impôt qui leur est propre ; c’est que cet impôt, étant d’une assiette beaucoup plus commode et d’une perception plus sûre que les impôts de consommation, est en général porté au taux le plus élevé possible, et forme par conséquent une ali— quote plus forte qu’aucun autre impôt direct du revenu de chaque contribuable. Avec une propriété de 1500 à 2000 francs de revenu net, grevée peut-être d’hypothèques ou d’autres charges, on devient électeur en France, tandis qu’un salarié dont le revenu 142 dk l’élection. serait quadruple de celui-là ne paierait probablement pas, en impôts directs de consommation , le quart de la somme fixée pour le cens électoral. Je connais l’argument banal dont on se sert pour justifier ce privilège des propriétaires, quand on ne veut pas en savoir le vrai motif. N’est-il pas juste que ceux qui contribuent pour une plus forte part aux charges de l’État obtiennent aussi une part plus considérable de droits politiques? D’abord, la question n’est pas de savoir si cela est juste, mais si cela est convenable , c’est-à-dire conforme à l’intérêt général de la société, qui doit être le but de toute concession de droits politiques. Ensuite, est- il vrai que les propriétaires contribuent aux charges publiques dans une proportion plus forte que les autres classes des citoyens ? Sans entreprendre ici une démonstration qui est du domaine de l’économie politique et que j’aurai occasion de développer dans un autre ouvrage, je pense qu’il me suffira, pour combattre cette assertion, de rappeler PE l’élection. 143 deux circonstances de fait qui la rendent entièrement fausse dans le plus grand nombre des cas auxquels il s’agit de l’appliquer. La première, c’est que la valeur vénale de propriétés acquises depuis l’établissement de l’impôt foncier, a été fixée librement entre le vendeur et l’acquéreur, eu égard à cet impôt, ainsi qu’à toutes les autres charges réelles, soit privées, soit publiques, dont elles étaient grevées. La seconde, c’est que les contributions indirectes, les services militaires et les autres charges personnelles, auxquelles tous les citoyens sont assujettis dans une société quelconque, se répartissent entr’eux dans des proportions si variables et si difficiles à constater, et forment cependant une aliquote si considérable des charges publiques de l’État, qu’il devient absurde de considérer a priori telle classe de citoyens comme contribuant à la totalité de ces charges dans une proportion plus forte ou plus faible que toute autre, relativement à son revenu. C’est bâtir sur un sable mouvant que d’attacher des conséquences pratiques I. 9* 144 IR I,'ÉLECTION. à une telle hypothèse. S’il était convenable d’établir une présomption légale en pareille matière, je n’en connais qu’une seule à laquelle on pût s’arrêter avec quelque apparence de raison, c’est celle qui se fonderait sur le principe que les citoyens contribuent aux charges publiques en raison inverse de leur revenu, c’est-à-dire que les pauvres sont proportionnellement plus grevés que les riches. Outre ces raisons qui militent contre un cens uniforme de contribution, il y en a de particulières pour ne pas adopter en général un cens de contribution. L’impôt est établi dans un but fiscal ; il est variable comme les nécessités qui le font établir ; il doit pouvoir être changé, soit dans son assiette, soit dans sa quotité, d’après les circonstances du moment et par des considérations purement financières. Faudra-t-il que chacun de ces changemens ait pour effet de déplacer la limite des capacités électorales, et d’accorder ou d’enlever les droits politiques à un certain nombre de citoyens ? 145 de l’élection. Quel est donc le mode rationnel d’élimination applicable aux catégories de fortune ? C’est celui qui est usité aux États-Unis et en Angleterre, au moins partiellement, et d’après lequel le cens électoral exprime le revenu même auquel la présomption de capacité est attachée; les revenus des propriétés étant évalués directement , les autres par la consommation de logement, celle de toutes qui se proportionne le plus exactement au revenu du consommateur. Tout censitaire qui a une propriété doit être admis à choisir le mode d’évaluation qui lui est le plus favorable, car il peut arriver qu’avec une grande fortune il n’ait qu’un petit domaine, ou qu’avec un grand domaine il ne paye aucun loyer. Ce mode d’élimination est imparfait, sans doute, mais il l’est moins que tout autre, et il faut ou s’en contenter , ou renoncer tout-à-fait à l’élimination des catégories de fortune. 1. io Î48 m ï/ Section XI'- — Applications du système des catégories. Les diverses catégories d’électeurs présumés capables étant éliminées, il reste à déterminer le mode de leur participation à l’exercice du droit électoral. A cet égard deux questions se présentent. 4° Appellera-t-on chaque catégorie séparément, ou bien les réunira-t-on dans un seul collège électoral ? 2° N’accordera-t-on le droit électoral qu’aux seuls éliminés, ou bien se bornera-t-on à leur assurer une part prépondérante dans le résultat de l’élection ? I. Le système des collèges de catégories a plusieurs inconvéniens qui en rendraient l’application générale souvent dangereuse. D’abord les éliminés de chaque catégorie, se réunissant séparément et en leur qualité d’hommes lettrés, de fonctionnaires ou de censitaires, seront beaucoup plus soumis aux influences de l’esprit de corps et à Faction des intérêts de catégorie, qu’ils ne le seraient DE l/ a 7 dans un college unique où la qualité de citoyen serait seule commune à tous. Ensuite, ils seront disposés à considérer le droit électoral comme attaché directement à la qualité en vertu de laquelle ils l’exercent, tandis que cette qualité n’est qu’un fait que le législateur a pris pour base d’une présomption de capacité. Cette confusion d’idées est inévitable; elle aura lieu, non-seulement dans l’esprit des éliminés, mais dans celui de tous les citoyens; elle deviendra la source de distinctions et de prétentions aristocratiques auxquelles le législateur n’avait point songé, et qui, fortifiées par l’habitude et sanctionnées par le temps, finiront peut-être par amener l’établissement de véritables privilèges en faveur de certaines classes de citoyens. L’électeur de catégorie n’est apte à l’élection qu’en qualité de citoyen capable citoyen, il l’était avant d’appartenir à sa catégorie; capable, on le présume tel d’après un fait externe qui n’a d’importance et de signification dans la loi électorale qu’à cause de cette présomption elle-même. Voilà ce que les électeurs n’ou- i 48 t>Ê i.’ b lieront point lorsqu’ils seront tous mélangés dans un même collège, et ce qu’ils seront toujours enclins à oublier lorsqu’ils se réuniront séparément en collèges de catégories. Cependant la séparation des catégories peut servir à résoudre une difficulté que j’ai signalée dans une des sections précédentes, provenant de ce que la classe des salariés, plus nombreuse à elle seule que toutes les autres, fournit cependant un moins grand nombre de censitaires que celle des propriétaires ou celle des capitalistes. En effet, si l’on forme de cette catégorie un collège séparé, rien n’empêche qu’on ne lui donne dans l’élection une part proportionnée au nombre total des salariés. Et cette application partielle du système ne présenterait point les mêmes dangers que l’application générale. On ne peut guère craindre que l’esprit de corps et les préjugés aristocratiques ne s’emparent de la catégorie des censitaires salariés. Il est à désirer, au contraire, que cette classe acquière le sentiment de son importance réelle. 149 DK 1^ ELECTION. Mais comment éliminer à part les salariés? Ptien de plus aisé. Le fisc a déjà préparé partout cette élimination, en assujettissant à un droit d’inscription tous ceux qui exercent une industrie pour leur propre compte, c’est- à-dire avec un capital propre ou emprunté. En ôtant de la liste totale des censitaires les propriétaires et les patentés, le reste appartiendra évidemment à la classe des industriels non patentés, c’est-à-dire travaillant pour le compte d’autrui et vivant de salaires. La profonde nullité politique à laquelle se voient condamnés les salariés dans la plupart des États constitutionnels de l’Europe, est un fait anormal qu’il est impossible de rattacher à aucun principe, de justifier par aucune théorie rationnelle. Ce n’est pas le règne de l’intelligence sur la force; car qu’est- ce que l’intelligence des propriétaires anglais à 40 schellings de revenu, ou même des propriétaires français payant 200 francs de contribution? 11 faudra bien, tôt ou tard, corriger cette anomalie. L’avenir des sociétés appartient aux travailleurs. Ceux qui nient 150 rk l’élection. cela méconnaissent leur époque et ne comprennent pas les signes des temps. A eux la responsabilité des désordres et des bouîever- semens qui accompagneront la réorganisation sociale ! IL Pour n’accorder aux catégories éliminées qu’un vote prépondérant, il peut y avoir de fort, bonnes raisons, tirées non de la capacité ou de l’incapacité présumée de telle classe de citoyens, mais de considérations politiques étrangères à la législation constitutionnelle. On peut, tout en ne reconnaissant la capacité électorale que chez une certaine catégorie de citoyens, se voir contraint par les circonstances présentes ou par les antécédens d’accorder les droits politiques à une catégorie plus nombreuse. Les procédés qui ont été mis en usage pour concilier ces deux exigences contradictoires peuvent se ranger sous trois chefs le double vote, la candidature', la rétention , Leur point de départ commun, c’est la création de deux collèges électoraux distincts, dont l’un est éliminé sous des conditions plus sévères que l’autre, et se trouve 151 DE l’ÉLECTIOM. par conséquent moins nombreux. Le petit collège est présumé en majorité capable ; le grand est présumé en majorité incapable. Ces procédés, de quelque manière qu’ils soient combinés dans la pratique, ne sont jamais logiques et ne sauraient par conséquent être approuvés en théorie, c’est-à-dire sous le point de vue purement scientifique. Lorsqu’on a éliminé une catégorie moralement et intellectuellement capable, il n’y a aucune raison pour restreindre le droit électoral qu’on lui attribue, ni pour lui adjoindre d’autres électeurs dont la capacité est douteuse. Si cette catégorie, éliminée en raison seulement de sa capacité intellectuelle, se trouve insuffisante quant à la capacité morale , ce n’est pas en lui adjoignant des électeurs intellectuellement incapables qu’on corrigera cette insuffisance. Et inversement, ce ne sera pas la coopération d’un petit collège moralement vicieux qui corrigera les résultats qu’on a lieu de craindre de l’incapacité intellectuelle du grand collège. Toutefois, comme ce3 procédés ont été fréquent* 152 DE L’ÉLECTION. ment mis en usage et le seront probablement encore, il est bon de les étudier plus en détail. Dans le système du double vote, le grand collège se compose de tous les électeurs, mais il n’est appelé à l’élection que d’une partie des fonctionnaires qu’il s’agit d’éliminer. Le reste est élu par le petit collège seul, dont les membres se trouvent ainsi appelés à une double coopération, à un double vote. Tel était le système établi en France par la loi du 29 juin 1820, pour l’élection des membres de la Chambre des députés. Les collèges d’arrondissement, composés de tous les citoyens payant 300 francs de contributions directes, élisaient 258 députés sur les 430 dont se composait la Chambre. Les collèges de départemens, formés par les électeurs les plus imposés, en nombre égal au quart de la totalité des électeurs du département, étaient appelés seuls à l’élection de 172 députés. Pour justifier théorétiquement ce système, je suppose qu’on ferait ce raisonnement le grand et le petit collège ne présentent point, de l’élection. 153 ? f J envisagés séparément, des garanties de capacité électorale telles que l’on puisse leur confier, à l’un ou à l’autre, l’élection entière. Le collège général pèche par incapacité intellectuelle; le collège spécial, par incapacité morale. Mais, en les appelant chacun à une partie de l’élection, les résultats de ces diverses incapacités se neutraliseront, et le corps entier des fonctionnaires élus par les deux collèges séparément se trouvera doué de toutes les aptitudes requises pour l’exercice de ses fonctions, comme s’il eût été élu par une seule catégorie d’électeurs parfaitement capables. Est-il besoin d’insister beaucoup pour faire sentir le vice de ce raisonnement? Comment un corps composé de deux fractions qui , considérées chacune à part, ne sont point douées des aptitudes requises, se trouverait- il , par la réunion de ces deux fractions, doué collectivement de ces aptitudes? Quand on ajoute un fonctionnaire incapable à un autre fonctionnaire incapable, on a deux fonctionnaires incapables au lieu d’un; voilà tout. t i 154 DE DÉLECTIPS. Dans le système delà candidature, les deux catégories d’électeurs restent distinctes et ne prennent point part aux mêmes opérations. L’une d’elles, ordinairement la plus nombreuse, est appelée à élire, non les fonctionnaires qu’il s’agit d’éliminer, mais un certain nombre de candidats parmi lesquels l’autre catégorie doit seule choisir les fonctionnaires eux-mêmes. C’est de cette manière que sont éliminés les membres des deux congrégations centrales du royaume Lombardo-Vénitien. Les corporations provinciales présentent une liste de nobles, de propriétaires-fonciers et de représentons des villes, en nombre triple de celui des places à pourvoir, et le gouverneur est chargé de l’élection définitive. Tel était aussi le système électoral proposé en \ 820 à la Chambre des députés par M. Serre, alors garde-des-sceaux. Les électeurs de chaque département étaient divisés en deux collèges. L’un, composé des moins imposés, dans la proportion des quatre cinquièmes du nombre total, se subdivisait en col- de l'élection. 155 lëges d’arrondissement et présentait un nombre de candidats double, triple ou quadruple de celui des députés à élire, suivant le nombre des arrondissemens. L’autre, formé des plus imposés, en nombre égal au cinquième, ne prenait aucune part à cette première opération, mais était appelé seul à choisir les députés sur la liste de présentation. La chambre repoussa ce projet, préférant l’élection directe avec double vote. La candidature est fréquemment employée pour l’élimination des fonctionnaires exécutifs ou judiciaires. Elle l’est notamment aux États-Unis pour l’élection du président, mais éventuellement et dans le cas seulement où la majorité absolue des électeurs ne se serait prononcée en faveur d’aucun candidat. Ce système n’est guère plus rationnel que le précédent. On conçoit bien, à la vérité, que l’incapacité de la catégorie proposante puisse ne vicier qu'une partie de la liste de présentation, et qu’ainsi la catégorie élisante puisse à la rigueur trouver dans cette liste un nom- 156 de l’élection. bre suffisant d’éligibles aptes à devenir fonctionnaires. Mais si elle est capable de les discerner, pourquoi restreindre son choix ? et si elle en est incapable, comment son intervention pourrait-elle être avantageuse ? D’ailleurs, il dépend toujours des électeurs proposans de rendre illusoire l’intervention du collège élisant, et de lui dicter leur choix. Il leur suffit, pour cela, d’adjoindre aux éligibles dont ils désirent l’élection des candidats d’une indignité ou d’une incapacité tellement notoires, qu’on puisse regarder leur élimination comme moralement impossible. C’est ce qui s’est pratiqué en mainte occasion. La canditature éventuelle, telle qu’elle est organisée aux Etats-Unis, est sans doute beaucoup moins objectionable, et cependant on ne voit pas pourquoi le ballotage entre les trois candidats qui ont réuni le plus de voix ne serait pas confié aux électeurs primitifs, plutôt qu’à la chambre des représentans. La rétention est un système complexe, formé par la combinaison du double vote de l'élection. 157 avec la candidature. Le grand collège comprend tous les électeurs, mais il n’est appelé qu’à une présentation. C’est au collège spécial seul qu’appartient l’élection définitive. Les membres de ce dernier collège prennent donc part aux deux opérations, mais ils ne peuvent dans la seconde que retenir des candidats portés sur la liste de présentation. Ce procédé a été suivi pendant plusieurs années à Genève pour l’élection des membres de la législature. On ne peut rien dire du double vote et de la canditature qui ne s’applique également à la rétention. Elle réunit aux vices de ces deux systèmes celui d’une plus grande complication qui lui est propre. Concluons donc que l’entière exclusion des électeurs incapables est le seul mode rationnel d’application du système des catégories. L’élection ne sera jamais parfaitedans ce système; elle ne pourrait le devenir que là où le suffrage universel serait admissible, c’est-à-dire là où il n’y aurait aucune classe de citoyens que l’on pût regarder a priori comme privée de 158 de l’élection. la capacité électorale. Mais aussitôt qu’on reconnaît la nécessité d’éliminer certaines catégories, il n’y a aucune raison pour ne pas leur attribuer exclusivement le droit électoral. Cette nécessité est un fait déplorable; c’est ce fait qui rend incomplète la garantie de l’élection ; c’est dans ce fait lui-même que gît le mal, et non dans les conséquences rigoureuses que l’on est appelé à en déduire. de l’élimination légale. 159 CHAPITRE III. De l’Élimination légale. L’élimination légale ou prédéterminée est celle qui a lieu par le moyen de certaines circonstances externes auxquelles est attachée une présomption légale d’aptitude à l’exercice des fonctions gouvernementales. Elle est définitive lorsqu’elle confère immédiatement la qualité de fonctionnaires aux individus éliminés. Elle n’est que préliminaire lorsqu’elle leur donne seulement la qualité d’éligibles; et alors elle peut se combiner soit avec l’élimination fortuite, soit avec l’élection. C’est sous cette dernière forme qu’elle se présente le plus souvent dans la pratique. On l’a considérée généralement comme un moyen de remédier à l’imperfection de la ga- 160 de l’élimination légale. rantie électorale. Il a paru naturel, puisqu’on avait lieu de se défier de la capacité des électeurs, de diminuer la probabilité des mauvais choix en restreignant le nombre des personnes sur lesquelles le choix pourrait se fixer, et en élaguant de ce nombre, autant que possible, celles qui en pourraient être regardées a priori comme indignes. Il ne faut pas oublier cependant que l’élimination légale est une application du procédé généralisateur, et se ressent toujours plus ou moins de l’imperfection inhérente à ce procédé. Elle pose une règle générale sujette à une foule d’exceptions. Quelque soin qu’on apporte dans le choix des critères auxquels la présomption légale de capacité est attachée, on admet inévitablement beaucoup d’incapables , on exclut beaucoup de capables ; en sorte que les conditions d’éligibilité, si elles diminuent d’un côté les chances d’une mauvaise élection, rendent impossibles d’un autre côté certains choix qui seraient peut- être les plus convenables. Lors donc qu’on a pris toutes les précautions imaginables pour de l’élimination légale. 161 ne conférer le droit électoral qu’à des électeurs capables, il est peu logique d’en restreindre l’exercice par des conditions sévères d’éligibilité; il ne l’est pas davantage de se montrer difficile dans l’élimination des électeurs, lorsqu’on a éliminé avec soin les éligibles présumés capables, c’est-à-dire lorsqu’on a pris toutes les précautions nécessaires contre l’incapacité électorale. Il y a incompatibilité entre les principes auxquels se rattachent ces deux séries de précautions. C’est ce qu’on a trop souvent perdu de vue dans la pratique. Partout où nous trouvons des conditions sévères d’éligibilité, nous les voyons accollées à un système étroit de catégories électorales. Il semble que les législateurs se soient d’autant plus défiés de l’incapacité des électeurs, qu’ils avaient pris plus de soins pour assurer l’exclusion des électeurs incapables. L’élimination légale, soit définitive, soit préliminaire, a été attachée aux circonstances suivantes que j’examinerai successivement, savoir 1° La qualité de citoyen ; i. U 162 DE l’ÉLIMINATIQN LEGAEE. 2° L’hérédité; 3° Le domicile ; 4° L’âge; 5° L’exercice des professions lettrées ; 6° L’exercice des fonctions publiques ; 7° La fortune. Section i. — De l’Élimination attachée à la qualité de citoyen. Tant que le principe de confraternité entre tous les peuples n’aura pas reçu son entière application ; tant que les lois civiles et les mœurs des nations policées s’accorderont à faire une différence entre le citoyen et l’étranger; tant qu’elles donneront à l’un certains droits qu’elles refusent à l’autre, ou qu’elles lui imposeront certaines charges dont l’autre est affranchi, on ne peut guère s’attendre à ce que les lois politiques fassent ahstraction de cette différence. Le pouvoir social, et les fonctions à l’aide desquelles il est employé pour le bien-être de l’association, ne peuvent être raisonnablement confiés qu’à des hommes intéressés à ce bien-être, c’est-à-dire à des membres de de l'élimination légale. 163 l’association. L’étranger a des intérêts à part, tcut-à-fait distincts de ceux du peuple au milieu duquel les circonstances l’ont appelé a vivre ; il peut même, comme membre d’une autre société, être animé de sentimens hostiles contre celle qui lui accorde l’hospitalité. Que cet état de choses puisse changer, qu’il tende même à changer avec les progrès de la civilisation, c’est ce dont on ne saurait guère douter ; mais les données de fait que fournit la réalité actuelle peuvent seules servir de base à des théories applicables. Or, en présence des faits actuels, il serait tout-à-fait superflu de s’attacher à démontrer que la qualité de citoyen doit être une condition indispensable d’élimination pour toute fonction gouvernementale. Cette élimination ne sera-t-elle jamais que préliminaire ? ou sera-t-elle quelquefois définitive ? En d’autres termes, les citoyens seront-ils, comme tels, revêtus immédiatement de certaines fonctions ? Dans la plupart des républiques de l’antiquité, les citoyens étaient définitivement éli— 164 de l’élimination légale. minés pour les fonctions législatives. Il en résultait une forme particulière de gouvernement, à laquelle seule devrait s’appliquer le nom de démocratie, et qui ne se retrouve plus aujourd’hui que dans quelques États de la Confédération Suisse. On l’a déjà dit souvent et avec grande raison, l’état de société auquel s’appliquaient les gouvernemens de l’antiquité différait du nôtre en un point si essentiel, que la législation constitutionnelle moderne ne peut tirer de leur histoire aucun enseignement direct. Il n’y a, en particulier, aucune induction raisonnable à tirer de l’existence prolongée et des résultats admirables de la démocratie chez les anciens, en faveur de l’application de cette forme de gouvernement aux sociétés actuel- les. Pendant que les 5 ou G mille citoyens actifs de la république d’Athènes faisaient des lois ou siégeaient dans les tribunaux, une population de 400,000 esclaves, réduits à l’état de choses, travaillaient sans relâche à produire les biens matériels dont aucune société ne peut se passer. de l’élimination légale. 165 Eh! qui ne voit, tout d’abord, l’impossibilité pour un peuple nombreux, répandu sur un vaste territoire, de se réunir en une seule assemblée et de vaquer assidûment aux fonctions législatives? Rome n’étendait point le droit de cité aux peuples qu’elle soumettait. Ce ne fut que vers la fin de la république, et au moment où la liberté n’était plus qu’un vain nom, que ce droit fut accordé aux peuples de l’Italie après une guerre acharnée j il ne le fut que beaucoup plus tard aux peuples tile, parce que là où il n’y a point de corrup-^ teurs, aucune corruption n’est à craindre. Dans tous les cas, cette élimination présente un danger évident et certain, celui de diminuer l’efficacité de la garantie électorale en repoussant par un cens d’éligibilité très- élevé une foule de citoyens éminemment capables , et de peupler la législature de grands propriétaires et de grands capitalistes, intéressés , avant tout, à maintenir dans le pays, avec tous ses abus et tous ses vices, et en dépit de la marche progressive de la civilisation , un système d’organisation sociale et de lois politiques dans lequel ils occupent la première place. ue l’élimination légale. 195 Section VI!I. — Conclusions generales. Ce qui ressort le plus évidemment de la théorie des garanties antérieures , telle qu’elle vient d’être exposée, c’est l’insuffisance des garanties de cette espèce. Les causes de cette insuffisance peuvent se ranger Sous les chefs suivans 1° La difficulté de discerner a priori dans un citoyen ou dans une classe de citoyens, les aptitudes qui les rendraient propres à exercer des fonctions gouvernementales. 2° L’impossibilité de trouver réunis, dans une catégorie quelconque d’électeurs ou d’éligibles , le maximum de la capacité intellectuelle avec le maximum de la capacité morale , c’est-à-dire avec un intérêt en tout conforme à l’intérêt général de l’association. 3° Enfin l’influence inévitable qu’exerce, sur le citoyen éliminé à des fonctions quelconques, la position nouvelle dans laquelle il se trouve placé ; influence qui aurait pour 196 DE l’élimination légale. effet de rendre incertain le résultat des garanties antérieures, alors même que ces garanties pourraient recevoir une organisation strictement conforme à la théorie. UN DO TOME VUEMlEK. Préface. i Introduction . 1 Ciiap. I er . Caractère de l’association politique. — Nécessitéjdu gouvernement. ibid. II. But de l’association politique et du gouvernement. 9 III. Moyens d’atteindre le but, ou fonctions du gouvernement. 1& IV. Idée générale et clasification des garanties constitutionnelles. 29 LIVRE PREMIER. — Des garanties antérieures. 43 Ciiap. I. De l’élimination en général et de ses diverses espèces. 45 II. De l’élection. 50 Sect. 1. De l’élection en général. ibid. 2. De la capacité électorale en général. 51 3. Elément intellectuel de la capacité électorale. 54 4. Elément moral de la capacité électorale. 69 5. Préservatifs contre l’incapacité morale des électeurs. 76 6. Préservatifs généraux contre l’incapacité électorale. 84 TAULE. 198 'Sert. 7. Electron décentralisée. 86 8. Système de l’élection indirecte. 90 9. Système des catégories. 103 I'' e Catégorie lettrée. 110 II. Catégorie des fonctionnaires. 117 III. Catégorie de fortune. 123 10. Modes d’élimination des catégories. 136 11. Applications du système des catégories. 146 Ciiap. III. De l’élimination légale. 159 Sect. 1. De l’élimination attachée à la qualité de citoyen. 162 2. De l’élimination légale par hérédité. 167 3. De l’élimination attachée à la circonstance du domicile. 171 4. De l’élimination attachée à la circonstance de l’âge. 176 5. De l’élimination attachée à l’exercice des professions lettrées. 179 6. De l’élimination attachée à l’exercice des fonctions publiques. 182 7. De l’élimination attachée à la fortune. 183 8. Conclusions générales. 195 THÉORIE DES GARANTIES amâtitutunuu'Ucïï. DE L’iBIPRIMERIE DE BEAU, A SaintrGermai-cn-Layo. DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES, i> au f o/iei c be'/iez, / PROFESSEUR d’ÉCONOMIE POLITIQUE ET DE DROIT PUBLIC, DÉPUTÉ AU CONSEIL REPRESENTATIF DE GENEVE. TOME SECOND. s PARIS, AB. CHERBULIEZ ET C IE , LIBRAIRES, RUE SAINT-ANDRÉ-DES-ARTS, N° 68 J GENÈVE, MÊME MAISON. 1838 LIVRE SECOND. GARANTIES POSTÉRIEURES II. 1 THEORIE DES GARANTIES CONSTITUTIONNELLES. CHAPITRE PREMIER. Garanties formelles. Des fonctionnaires étant éliminés avec toutes les aptitudes requises, il s’agit de les maintenir dans cet état normal, de faire en sorte que leur aptitude intellectuelle suffise toujours à l’accomplissement de leurs fonctions, et que leur aptitude morale ne soit point corrompue par le maniement du pouvoir social qui leur sera confié. C’est à quoi on peut espérer de parvenir d’abord ati moyen de garanties formelles , c’est-à-dire de certaines 4 GAHAKTIES FORMELLES. formes établies d’avance dans l’attribution des fonctions gouvernementales ; ensuite, et surtout, par le moyen de garanties consé- quentielles, c’est-à-dire de certaines conséquences attachées à l’exercice même des fonctions. Toutes ces garanties sont postérieures en ce sens que leur action ne commence qu’a- près l’élimination définitive du fonctionnaire. Le but immédiat des garanties formelles peut se résumer ainsi empêcher l’abus du pouvoir social par des obstacles matériels résultant des formes d’attribution de chaque fonction. Leurs divers modes d’action se rapportent tous à un seul principe division du pouvoir. Supposons que le gouvernement se compose d’un seul corps, auquel soit confié tout le pouvoir social et qui exerce toutes les fonctions. Il y a lieu de craindre qu’il ne gouverne bientôt exclusivement à son profit, en foulant aux pieds l’intérêt général. Cette crainte est fondée sur trois motifs principaux, savoir 1° l’incompatibilité des aptitudes spéciales requises pour chaque espèce GARANTIES FORMELLES. 5 de fonctions; 2° l’impossibilité d’assigner aucune limite réelle aux attributions d’un tel corps ; 3° la grandeur même de ce pouvoir non divisé. De là l’utilité d’une division du pouvoir qui permette 1° d’attribuer les diverses fonctions à des corps et à des individus doués des aptitudes spéciales requises pour chacune d’elles ; 2° de maintenir ces corps ou individus dans les limites précises de leurs attributions, en les appelant à exercer les uns sur les autres un contrôle réciproque ; 3° de ne confier enfin au gouvernement tout entier qu’une partie du pouvoir social. A ces trois résultats divers qu’on peut attendre de la division du pouvoir, correspondent les trois formes d’attribution, les trois garanties qui feront le sujet de ce chapitre. Section I. —Première division du pouvoir. —Séparation des fonctions. Cette garantie agit en premier lieu sur l’aptitude intellectuelle des fonctionnaires. En effet, chaque espèce de fondions exige 6 GARANTIES FORMELLES. certaines capacités spéciales, naturelles ou acquises, dont la réunion dans le même individu est un phénomène exceptionnel. Et ce qui est vrai des individus, l’est aussi des corps fonctionnans. Autre est l’aptitude intellectuelle qu’on exige d’une assemblée législative, autre est celle qu’on exige d’un tribunal ou d’un corps exécutif. Chacun de ces corps doit suivre des formes et acquérir des habitudes spécialement appropriées aux fonctions qu’il est appelé à exercer. On aurait beau rassembler dans un seul corps toutes les capacités individuelles du pays, ce corps resterait collectivement inférieur à ce qu’il devrait être pour l’exercice de chacune de ses fonctions. Mais c’est surtout à l’égard de l’aptitude morale des fonctionnaires que la séparation des fonctions est nécessaire. Le fonctionnaire exécutif est soumis, dans la plupart de ses actes, à une loi, c’est-à-dire à une règle générale qui lui prescrit l’usage qu’il doit faire du pouvoir dont il dispose. C’est dans leur conformité avec cette règle générale que ses actes trouvent leur justification. S’-il est ap- garanties formelles. 7. pelé lui-même à faire la loi, s’il peut modifier à son gré la règle générale à laquelle il doit se soumettre, où sera le frein qui l’empêchera d’abuser de son pouvoir? Le danger serait peut-être encore plus grand si le même corps réunissait les fonctions judiciaires et les fonctions exécutives. Une mauvaise loi peut se briser contre les mœurs, contre l’esprit national, contre l’opinion qui la condamne. Mais un jugement inique n’atteint, ou paraît n’atteindre, que des intérêts privés pour lesquels l’opinion se passionne rarement. Et cependant, il en résulte une menace générale qui a des elfets plus désastreux que ceux de la plus mauvaise loi. Le corps exécutif qui peut obtenir des jugemens à son gré est maître absolu. Qu’a- t-il besoin de faire les lois lui-même ? A l’aide des sentences qu’il dicte, il se met au- dessus de toutes les lois ; il rend illusoires toutes les garanties ; c’en est fait de la liberté, de la constitution et des intérêts généraux du pays. Je conclus de là que tout gouvernement 8 GARANTIES FORMELLES. doit se composer de trois corps au moins, savoir d’un corps législatif, d’un corps judiciaire , et d’un corps exécutif, et que les membres de chacun de ces corps doivent être absolument exclus des deux autres. Cette règle apporte, comme on voit, une première restriction à l’éligibilité des fonctionnaires. L’élimination d’un fonctionnaire quelconque, pour des fonctions d’une autre nature que celles qu’il exerce, doit entraîner pour lui l’abandon de celles-ci, à moins qu’il ne préfère les conserver en renonçant à celles qu’on voulait lui conférer. Le cumul de deux fonctions de différentes natures, s’il était permis aux individus, anéantirait l’effet de la séparation des corps gouvernementaux. Le principe de la séparation des fonctions n’a été appliqué dans toute sa rigueur qu’en Suisse 1 et aux États-Unis. Partout ailleurs, 1 A Genève, ainsi que dans plusieurs autres cantons de la Suisse, la séparation des corps est complète ; l’exclusion du cumul individuel à l’égard des fonctions exécutives et des fonctions judiciaires est complète aussi ; mais les membres du corps exécutif font GARANTIES FORMELLES. 0 et dans les pays mêmes où le principe a été consacré 'sous la dénomination impropre de séparation des pouvoirs, on ne s’est prémuni contre les dangers résultant du cumul individuel que par des demi-mesures tout-à-fait insuffisantes. constitutionnellement partie du corps législatif, et les juges y entrent tous'par d’élection. Cette déviation du principe se justifie jusqu’à un certain point par les deux considérations suivantes 1° Il eût été difficile, peut-être, de trouver dans] d’aussi petits Etats un nombre suffisant d’hommes capables. Ainsi, àGenève, le corps exécutif se compose de 25 personnes, et le corps judiciaire, en n’y comprenant que les tribunaux ordinaires, en compte 32. Pouvait-on, dans un Etat dont la population nationale ne passe guère 40,000 âmes, repousser de la législature 57 citoyens pris parmi les plus capables et les plus éclairés? 2° les fonctionnaires exécutifs et judiciaires ne reçoivent presqu’aucun salaire, ils sont payés en honneur ; ces fonctions cesseraient d’être recherchées par les citoyens les plus capables de les remplir, s’ils devaient en les acceptant renoncer à faire partie de la législa- ture, c’est-à-dire du premier corps de l’État. 10 GARANTIES FORMELLES. Section II. — Seconde division du pouvoir. — Contrôle sur les corps fonctionnons. Suffit-il d’avoir établi une séparation complète des diverses fonctions, pour que chacun des trois corps auxquels on les a confiées soit obligé de se renfermer strictement dans ses attributions ? Non, sans doute, et voici pourquoi. Représentons-nous le corps législatif et le corps exécutif en présence l’un de l’autre, exerçant chacun exclusivement l’espèce de fonctions qui lui est attribuée. Le corps exécutif ne peut qu’exécuter les lois ou les sentences judiciaires, ou prononcer directement sur les conflits entre l’intérêt public et l’intérêt privé auxquels ne s’applique aucune loi. Mais il dispose seul et sans restriction de tous les moyens matériels que la société peut lui fournir dans ce but. Le corps législatif n’est, appelé qu’à établir des règles générales, mais il les établit seul, sans être arrêté ni retardé dans l’exercice de cette fonction par aucun GARANTIES FORMELLES. 11 autre corps dont le concours lui soit nécessaire. Que résultera-t-il d’un tel état de choses? D’un côté, rien n’empêchera le corps législatif d’empiéter sur les fonctions exécutives, et de s’en attribuer par une loi telle portion qu’il lui plaira. D’un autre côté, le corps exécutif pourra employer la totalité des forces matérielles dont il dispose pour conserver et pour étendre, en pratique, les attributions qu’on lui dispute en principe, pour intimider les législateurs, pour renverser enfin la constitution et gouverner despotiquement. Les deux corps suivront chacun leur voie' sans se rencontrer. La lutte ne s’établira que dans l’exécution même de la loi, et ne pourra recevoir d’autre issue que l’omnipotence définitive de l’un ou de l’autre corps, ou, en d’autres termes, la confusion dans le même corps des fonctions législatives avec les fonctions exécutives,confusion qui deviendra de plus en plus complète, de plus en plus fatale aux intérêts généraux de la société, jusqu’à ce que le peuple opprimé se fasse justice par l’insurrection, c’est-à-dire par l’emploi 12 garanties formelles. de cette force brutale et aveugle dont il se sert quelquefois avec succès pour détruire de mauvaises institutions, mais dont il n’a jamais su faire usage pour en établir de meilleures. La Convention, qui avait admis dans la constitution du 24 juin 1793 la séparation absolue des fonctions, à peu prés telle que je l’ai supposée, n’avait point hésité à consacrer en même temps, par une disposition expresse, le droit d’insurrection. Elle avait senti que ce droit était la conséquence directe et nécessaire d’une organisation des pouvoirs qui pouvait conduire tôt ou tard à l’omnipotence d’un des corps constitués, et à la confusion des fonctions législatives et exécutives. Elle avait logiquement raisonné a priori ,* mais la science ne peut pas tenir compte, dans ses spéculations, d’un élément tel que l’insurrection , dont l’action n’est jamais dirigée par le raisonnement, et dont les résultats échappent à toute prévision et à tout calcul. Pour sortir de cette difficulté, une nou- GARANTIES FORMELLES. 13 velle division du pouvoir devient nécessaire. Il faut que chacun des deux corps soit contrôlé par un autre dans l’exercice même des fonctions qui lui sont propres. Le contrôle sur le corps exécutif est aisé. Il doit porter essentiellement sur la perception et l’emploi des forces matérielles qu’on est appelé à lui confier. L’allocation doit émaner du corps législatif ; elle doit être temporaire et conditionnelle, c’est-à-dire subordonnée, d’abord à une loi qui en règle d’avance l’emploi, et puis à une autre loi qui approuve a posteriori les recettes et les dépenses accomplies. Tout cela ne constitue point des fonctions proprement législatives. Il n’y a de véritables lois fiscales que celles qui établissent des impôts. En délibérant et en votant sur le budget et sur la soi-disant loi des comptes, le corps législatif administre; mais ce cumul partiel est, sans contredit, le moyen le plus efficace, le seul efficace, qu’on pût lui donner pour contrôler le corps exécutif. Les publicistes anglais ne font remonter l’existence véritable de la Magna 14 GAKANT1ES FOHHELLES. charta qu’à la date du statut d’Edouard de Tallagio non concedendo, qui établit pour la première fois le contrôle des Communes sur la perception et l’emploi des taxes. La charte existait auparavant sur le parchemin ; elle ne commence à vivre et à se développer que depuis le statut. Ce contrôle est tellement efficace, qu’il le deviendrait trop, et qu’il amènerait inévitablement l’omnipotence du corps législatif, si celui-ci ne rencontrait à son tour dans l’exercice de ses propres fonctions quelque résistance de la part d’un autre corps. De quelle nature sera cette résistance et dans quel corps faut-il la placer? C’est ce qu’il nous reste à voir. Pour que le contrôle d’un corps sur un autre soit efficace, il faut que le corps contrôlant soit indépendant du corps contrôlé, et qu’il y ait entr’eux rivalité, quant aux intérêts de corps. La première condition sera obtenue si les membres du premier ne sont point nommés par le second, ou si seulement ils ne sont point révocables au gré de celui- ci. Quant à la rivalité, elle s’établit d’elle- iAKANTIKS FOKMKLLES 15 même entre tous les corps constitués qui se partagent le pouvoir, puisque l’un d’eux ne saurait guère étendre ses attributions sans empiéter sur celles des autres. Si, au lieu de borner l'effet du contrôle aux lois constitutionnelles ou organiques, c’est-à-dire à celles qui règlent le partage et le mode d’exercice du pouvoir social, on prétend le faire porter sur l’ensemble des actes du corps législatif, et s’en servir pour empêcher toute loi contraire à l’intérêt général, alors ce né sera pas à un corps constitué qu’il faudra le confier, car les corps constitués ne sont point nécessairement ni ordinairement rivaux par les intérêts privés des membres dont ils sé composent. Ces principes généraux étant posés, parcourons successivement les diverses applications qui en peuvent être faites. Article I.— Contrôle par le corps exécutif. Tout acte du corps législatif est une expression de la volonté de ce corps légalement !6 GARANTIES FORMELLES. formée, volonté qui n’acquiert force de loi et ne devient obligatoire pour les citoyens que sous les conditions que la constitution a déterminées d’avance. L’une de ces conditions peut être l’assentiment d’un autre corps quelconque, dont le contrôle agit alors sous la forme d’un obstacle qui empêche la volonté législative soit de devenir loi, soit de se manifester. Pour arrêter le corps législatif dans sa marche, lorsque la tendance générale de ses actes est vicieuse, la constitution peut aussi donner à un autre corps le pouvoir de le dissoudre ; mais l’exercice de ce pouvoir étant une fonction essentiellement exécutive, c’est au corps exécutif seul qu’on peut l’attribuer. Le contrôle, de la part de ce dernier corps, peut donc revêtir trois formes différentes Le veto, l’initiative exclusive, la dissolution du corps législatif. I. Le veto est absolu ou limité; absolu, si la volonté législative ne peut jamais devenir loi qu’avec la sanction du corps exécutif; dVn veto. 17 limité, si le refus de cette sanction n’a qu’un effet temporaire. Le contrôle exercé sous cette forme a l’avantage d’agir a posteriori sur des actes complets et entièrement connus. C’est à une loi toute formulée que le corps contrôlant oppose son veto; il l’oppose donc en pleine connaissance de cause ; tandis que, d’un autre côté, le corps contrôlé et la masse des citoyens, fonctionnaires ou non, peuvent apprécier à la fois le mérite et la portée de cette opposition. Mais, précisément à cause de ce caractère d’opposition directe qui lui est propre, le veto absolu ne peut être exercé que par un corps exécutif matériellement et moralement fort. Car il s’agit pour lui d’annuler une volonté des représentans du pays, une volonté explicite et complète, qui n’a pu réunir la majorité des suffrages, dans le corps dont elle émane, qu’aprèsy avoir été mûrement et longuement discutée ; et il s’agit de l’annuler au moment où elle allait commencer à produire son effet. U. 2 18 contrôle bd corps exécutif. Ce qui fait la force matérielle du corps exécutif, c’est en partie la quantité absolue des moyens matériels mis à la disposition du gouvernement, et en partie le plus ou le moins de concentration de ces moyens. Dans un vaste et riche pays, avec une administration entièrement centralisée, le corps exécutif atteindra le plus haut degré possible de puissance matérielle. Quant à la puissance morale, elle dérive soit de l’individualité même des hommes qui exercent le pouvoir, soit des sentimens et des habitudes du peuple qui le leur a confié, soit enfin de la forme du corps exécutif. Toutes choses d’ailleurs égales, un fonctionnaire permanent obtient plus d’ascendant moral qu’un fonctionnaire temporaire. Les corps collectifs qui se renouvellent partiellement, et les corps successifs qui se renouvellent par l’hérédité, seront toujours mieux placés à cet égard, qu’un fonctionnaire unique, élu pour un espace de temps déterminé. La faiblesse des corps exécutifs est le vice capital de la plupart des constitutions de l’U- VETO. 19 nion Américaine. L’exercice du pouvoir n’est ni concentré entre leurs mains, ni facilité par des habitudes traditionnelles comme parmi les peuples de l’ancien monde. Et puis, c’est un individu, un gouverneur, élu pour quelques années seulement, qui se trouve en présence de législatures nombreuses et fortement constituées. Mais si le contrôle du 2 ou- O verneur ne s’exerce que par un vote suspensif, les législateurs américains ont pourvu autrement au maintien des limites constitutionnelles qui séparent les attributions de chaque corps. En Suisse, les fonctions exécutives sont, confiées à des corps collectifs élus par le corps législatif, et soumis en général à un renouvellement partiel; cependant, l’exiguité de la puissance matérielle dont ces corps sont revêtus les rend impropres à l’exercice du veto absolu. Dans la plupart des cantons ils n’ont pas même le veto suspensif. Les monarchies constitutionnelles de l’Eu- rope ont toutes conservé ou adopté le veto absolu; seulement, il semble parfois qu'elles 20 CONTROLE DD CORPS EXECUTIF. aient voulu en dissimule!’ la rudesse et voiler en quelque sorte l’opposition qu’il renferme sous des formes dubitatives et des expressions ambiguës. Le Roi s’avisera, » disent les monarques anglais lorsqu’ils refusent leur sanction à un bill. — Le roi de Hollande se sert d’une formule à peu prés semblable Le Roi délibérera. II. Le corps exécutif exerce l’initiative exclusive lorsqu’il a seul le droit de faire des propositions, c’est-à-dire de soumettre aux délibérations du corps législatif les questions sur lesquelles celui-ci est appelé à se prononcer. Sous cette forme le contrôle ne se présente plus' comme une opposition directe aux volontés du corps législatif, car il a justement pour effet d’empêcber la manifestation lé- sale et résulière de ces volontés. Que les ora- teurs de la législature expriment, quand l’occasion s’en présente, ce qu’ils croient être le vœu de l’assemblée sur une question non soumise à ses délibérations, ce n’est jamais qu’une manifestation individuelle, à laquelle INITIATIVE EXCLUSIVE. 21 la votation ne vient point attacher le caractère de volonté collective, émanée de la majorité dn corps. L’initiative exclusive est donc plus facile à exercer que le veto absolu, elle exige moins de force dans le corps qui l’exerce; mais, précisément par cette raison, elle est plus dangereuse ; il est plus à craindre qu’on ne s’en serve pour arrêter ou retarder la marche progressive de la législation et le développement des institutions du pays. L’initiative exclusive est encore exercée par les Landralhs ou corps exécutifs des cantons démocratiques de la Sùisse ; mais elle ne l’est plus, que je sache, dans aucune constitution représentative actuellement en vigueur. On a partout accordé au corps législatif le droit d’amendement sur les propositions du corps exécutif ; et, comme il est très-difficile, pour ne pas dire impossible, d’assigner des limites précises à ce droit, la portée et l’ef- ficacitc de celui d’initiative exclusive sont devenues tout-à-fait vagues et incertaines. Le, droit d’amendemenl dans le corps contrôlé 22 CONTROLE DU CORPS EXÉCUTIF. et l’initiative exclusive de la part du corps contrôlant, sont logiquement incompatibles; ils le sont pratiquement dans une foule de cas; et alors, qu’arrive-t-il? C’est que le corps contrôlant devient de plus en plus avare de son initiative, et qu’il s’abstient, non par conviction, non dans l’intérêt du pays, mais pour ne pas rendre illusoire le contrôle qu’il est chargé d’exercer. Cumulera-t-on, pour obvier à ce danger, le veto absolu avec l’initiative exclusive, ainsi que le faisait la Charte française de 1814, et que le font encore les constitutions de quelques Etats d’Allemagne, notamment celle du royaume de Wurtemberg? Mais un gouvernement assez fort pour faire usage du veto n’a pas besoin de l’initiative exclusive, et en la lui accordant, on s’expose à paralyser entièrement l’action du corps qui est appelé à représenter l’intérêt général, du corps qui doit imprimer à la machine politique un mouvement progressif parallèle à celui de la société elle-même. Si au contraire le gouvernement est trop faible pour user du veto, le cumul INITIATIVE EXCLUSIVE. 23 ne remédie plus à l’inconvénient que j’ai signalé. La solution de cette question se trouve dans une distinction qu’on a en général négligé de faire. On s’est mépris sur la portée du contrôle à exercer par le corps exécutif, en l’étendant au-delà des lois constitutionnelles. Ce contrôle en lui-même n’est une garantie qu’autant qu’il doit avoir lieu dans l’intérêt du pays, sinon il devient un rouage inutile et souvent dangereux. Or, comment est-il utile dans son application aux lois constitutionnelles ? C’est que les deux corps entre lesquels il s’établit sont rivaux, chacun d’eux étant intéressé à ce que la portion de pouvoir qu’il exerce ne soit pas diminuée par les empiètemens de l’autre. De cette rivalité résulte une garantie, sinon pour le développement , au moins pour le maintien de la constitution, en particulier pour le maintien du principe de la séparation des fonctions. La même rivalité n’existe point à l’égard des autres lois. Ici l’opposition du corps exécutif n’aura d’autre mobile que la convction ou 24 CONTROLE DU CORPS EXÉCUTIF. les intérêts individuels des membres dont il se compose, et rien ne peut faire présumer d’avance que cette conviction ou ces intérêts seront conformes à l’intérêt général. En un mot, le contrôle est utile là où les deux corps peuvent être mus par un intérêt collectif en leur qualité de corps fonctionnans ; il ne l’est plus là où l’intérêt individuel domine ; et alors c’est la majorité du corps législatif qui, seule, représente l’intérêt général, et nui doit seule établir les lois générales que réclame cet intérêt. Je conclus donc que le contrôle du corps exécutif ne doit porter que sur les décisions qui modifient directement ou indirectement la constitution, et qu’il ne doit s’exercer que sous la forme de veto absolu ou suspensif, parce que c’est la seule qui soit compatible avec l’exercice plein et entier du droit d’amendement sans lequel il n’y a pas de véritable délibération dans le corps législatif. On objectera peut-être que le contrôle du corps exécutif a un autre but plus restreint, mais qui le rend nécessaire dans tons les cas, INITIATIVE EXCLUSIVE. 25 celui de retarder la marche du corps législatif, de le prémunir contre les dangers de la précipitation, et d’en appeler d’une assemblée mal informée à une assemblée mieux informée. A cela, je réponds qu’il n’est besoin ni du veto, ni de l’initiative exclusive pour atteindre ce but. Un réglement qui soumet chaque question à plusieurs débats, et qui prescrit le renvoi préalable de tous les objets im portans à des commissions , suffit pour donner aux délibérations la lenteur nécessaire, et aux décisions la maturité désirable. Quant aux connaissances que les membres du corps exécutif peuvent acquérir dans l’exercice de leurs fonctions, loin d’en contester l’importance et l’utilité, j’avoue que je ne comprends pas comment il serait possible à la législature de s’en passer. Je regarde donc comme tout-à-fait essentielle la présence des membres du corps exécutif aux délibérations du corps législatif, avec voix consultative. Si l’administration est divisée en plusieurs départemens dirigés par autant d’a- gens responsables, cc seront c'es agens, c’est- 26 > CONTRÔLE DU CORPS EXÉCUTIF. à-dire les ministres, qui devront être présens» Les opinions sont d’accord en Europe sur la nécessité de cette présence ; mais elles ne le sont pas sur les moyens de la réaliser. En Angleterre les ministres ne sont admis dans les deux Chambres qu’autant qu’ils en sont membres eux-mêmes, et les choses s’arrangent de manière à ce qu’ils entrent tous dans l’une ou dans l’autre. En France, les ministres sont aussi éligibles aux fonctions de pair ou de député, et ils ont en outre le droit de présence avec voix consultative dans les deux Chambres. Dans quelques cantons de la Suisse, en particulier dans ceux de Vaud et du Tessin, les membres du corps exécutif n’ont que le droit de présence avec voix les constitutions représentatives en vigueur sur le continent adoptent l’un ou l’autre de ces trois systèmes. Les deux premiers sont évidemment vicieux. De tous les moyens que l’on pouvait imaginer pour mettre les fonctionnaires exécutifs en communication directe avec la législature, le plus mauvais, sans contredit, c’était de les rendre éli- INITIATIVE EXCLUSIVE. 87 gibles, et cette éligibilité devient absolument injustifiable lorsqu’elle se cumule avec le droit de présence. Une seconde objection beaucoup plus spécieuse, que l’on peut élever contre l’application du contrôle aux seules lois constitutionnelles, se tire de la difficulté de distinguer ces lois d’avec les autres. Cette difficulté existera, il est vrai, dans plusieurs cas; et comme les deux corps appelés à la résoudre seront intéressés à ce qu’elle soit résolue, l’un dans un sens, l’autre dans un sens opposé, il en pourrait résulter un conflit sans issue, si l’on ne recourait à quelqu’un des moyens dont il sera parlé dans les articles suivans. Cependant il faut bien que la distinction dont il s’agit soit en général aisée à faire, puisqu’elle est faite journellement par une foule d’assemblées législatives. En effet, il y a peu de constitutions représentatives dans lesquelles un mode de procéder particulier ne soit prescrit d’avance pour la votation des lois constitutionnelles, et où, par conséquent, la législature ne soit appelée à résoudre, sur 28 CONTROLE UK CORPS EXÉCUTIF. chaque projet de loi soumis à la décision, cette question préalable Le projet contient-il, ou non, des dispositions constitutionnelles ? III. Lorsque deux corps du gouvernement sont d'avi sopposés sur les questions de la politique intérieure ou extérieure du pays, ce dissentiment n’amènera de véritable lutte entr’eux qu’autant qu’ils seront appelés à se contrôler réciproquement, mais alors la lutte sera inévitable. Elle aura lieu, quoique moins ostensiblement, dans le cas même de l’initiative exclusive. Quoiqu’on lui ait assuré en apparence une issue légale, en fournissant à l’un des corps le moyen d'empêcher, a priori ou a posteriori , tous les actes de l’autre corps qu’il désapprouverait, la lutte n’en subsistera pas moins tant que les majorités de chacun d’eux seront animées du même esprit, ou composées des mêmes personnes. Qu’une telle lutte soit préjudiciable aux intérêts de l’État, c'est ce dont on ne saurait guère douter. Eile affaiblit à la longue l’ascendant moral du gouvernement ; clic soulève les passions, introduit peu à peu de POUVOIR DE DISSOLUTION. •2'. l’aigreur et de l’hostilité dans les rapports mutuels de deux corps. Établie d’abord sur un sçul point, elle s’étend bientôt à toutes les questions de législation et d’administration, et les fonctionnaires, exclusivement occupés de leurs intérêts de corps, finissent par perdre de vue, dans l’exercice de leurs fonctions, l’intérêt général dont la poursuite devrait être le but constant et unique de leurs efforts. Si chacun des corps dont il s’agit, ou l’un des deux seulement, est soumis à un renouvellement partiel ou intégral à des époques rapprochées , la lutte ne durera qu’autant qu’il le faudra pour éveiller fortement l’opinion publique, et l’engager à se prononcer par l’organe des électeurs d’une manière qui assure le triomphe définitif de l’un des deux systèmes. Au défaut d’un renouvellement fréquent, on a généralement accordé au corps exécutif le pouvoir de dissoudre le corps législatif, ce qui produit le même effet. Le corps exécutif, en faisant usage de ce pouvoir, n’exerce pas précisément un contrôle, 30 CONTRÔLE DU CORPS EXÉCUTIF. mais il en provoque l’exercice de la part d’un autre corps, c’est-à-dire de la masse des électeurs. 11 cite la législature devant ce tribunal suprême qui juge entre elle et lui, et dont la sentence doit mettre finaux débats, si du moins les institutions du pays sont favorables au développement et à la libre manifestation de l’opinion publique. Article II. — Contrôle par nn second corps législatif. Le système représentatif, qui sera bientôt de droit commun en Europe, a, comme chacun sait, une origine historique. Il dérive des institutions de ces peuples de race germanique, auxquels nous devons probablement de n’avoir pas été plongés pour des siècles dans l’état d’immobilité intellectuelle et morale où se trouvent encore aujourd’hui tant de nations de l’Orient, autrefois soumises comme nous à la domination romaine. Le gouvernement de ces peuples était démocratique. L’autorité suprême législative appartenait à l’assemblée de tous les hommes libres boni hommes , qui était aussi appelée à élire le CONTRÔLE d’on second corps législatif. 3t roi ou chef de la nation. Cet état de choses fut profondément modifié parles suites de la conquête, et en particulier par le régime féodal ; mais il en resta toujours la participation des principaux citoyens à l’exercice du pouvoir j participation totalement inconnue à l’Orient, non moins étrangère à la constitution du Bas-Empire, et qui, bornée comme elle l’était aux seuls grands feudataircs et au clergé, ne laissa pas d’amener avec le temps les plus heureux résultats. Ainsi, en Angleterre, à aucune époque, pas même sous le règne de Guillaume-le- Conquérant et de ses premiers successeurs, le souverain n’a pu se considérer comme un maître absolu, exerçant le pouvoir législatif sans contrôle et mettant sa volonté à la place de la loi. L’existence légale du parlement n’a jamais été interrompue, quoique son autorité de fait ait pu paraître nulle pendant de longs intervalles ; et lorsque, par l’émancipation des villes, et par les progrès de l’industrie et de la richesse mobilière qui en furent à la fois la cause et l’effet, un 32 CON'TKOLE tiers-état se fut formé, sa place dans l’organisation gouvernementale était toute préparée; le parlement avait déjà pleine vie, tant au fond qu’à la forme; c’était un tronc bien enraciné dans le sol, auquel il ne s’agissait que d’enter une nouvelle branche. Cependant, le nouveau peuple, né en dehors de la hiérarchie féodale, et formé de bourgeois et de propriétaires libres, avait des habitudes, des mœurs, des idées, et surtout des intérêts, tellement distincts de ceux des grands propriétaires, c’est-à-dire de la noblesse et du haut clergé, que la pensée ne pouvait venir et ne vint en effet à l’esprit d’aucun de ceux qui l’appelèrent à une existence politique, de confondre la représenta- tation des deux classes, de faire représenter les communes par des lords, ou les lords par des bourgeois. Partout les villes et les lia- bitans libres des campagnes furent considérés comme un ordre à part, qui devait avoir ses propres députés tirés de son sein, et chargés exclusivement de représenter les intérêts de l’ordre. La société politique se composait d’un second corps législatif. 33 proprement non de deux, mais de quatre classes distinctes la haute noblesse , le clergé, les bourgeois des villes et les paysans libres ; et ces différentes classes furent quelquefois représentées séparément ; le plus souvent, on confondit la quatrième avec la troisième. Mais ce qui distinguait essentiellement les seigneurs et les ecclésiastiques, c’est qu’ils étaient appelés à l’exercice du pouvoir en vertu de leur qualité, et non par délégation comme les députés des autres classes. Cette représentation par états était une conséquence nécessaire de l’organisation sociale. Elle constitue un système représentatif que j’appellerai historique , pour le distinguer du système représentatif philosophique dont les élémens ne sont puisés que dans les faits sociaux universels, c’est-à- dire dans la notion abstraite de l’association politique. Elle conduisait, non pas nécessairement, mais naturellement à la division du corps législatif en deux ou plusieurs assemblées distinctes. Il y en eut quatre en il. 3 34 CONTROLE Suède, deux en Angleterre, trois dans la plupart des autres États. La source historique, la première cause de la division du corps législatif en deux chambres, est donc tout entière dans l’organisation sociale au sein de laquelle le régime représentatif est né en Europe. Des circonstances favorables ayant amené ce régime à un perfectionnement progressif en Angleterre, tandis qu’il périssait partout ailleurs, c’est aussi en Angleterre qu’est née et que s’est insensiblement développée la doctrine philosophique du gouvernement représentatif ; mais elle s’y est développée en vue du droit constitutionnel anglais et parallèlement avec lui, d’où est résultée une influence réciproque du droit sur la doctrine et de la doctrine sur le droit. La doctrine a modifié le droit en en faisant complètement disparaître le principe de la représentation par états. Un membre de la chambre des Communes, ou même de celle des Lords, n’est plus le mandataire d’un ordre distinct, mais le représentant de la nation d’un second corps législatif. 35 entière, appelé à voter dans le sens de l’intérêt général. Réciproquement, la doctrine s’est façonnée sur les formes du droit; elle a trouvé une place dans la théorie pour tout ce qu’elle n’a pu supprimer en pratique • elle a fait de la Chambre haute un contre-poids destiné à maintenir l’équilibre entre le roi et le peuple, et à régler la marche du système en retardant au besoin les mouvemens trop rapides de l’élément populaire, et en opposant à l’arbitraire royal une barrière insurmontable. Toutes ces notions étaient absolument inconnues à la première formation du parlement, et n’ont exercé aucune influence sur la séparation des deux Chambres. Lorsqu’ensuite la doctrine a reçu de nouvelles applications hors de l’Angleterre, lorsqu’elle a pu être élaborée par les publicistes du continent, elle n’a point été dépouillée des formes dont elle s’était revêtue. C’est dans le gouvernement anglais que Montesquieu voit le type du système représentatif ; c’est à la constitution anglaise que les Etats de l’Union américaine ont emprunté les formes extérieu- 36 CONTROLE res de leurs gouvernemens. La triarchie est devenue enfin, pour certains publicistes, un des traits caractéristiques du gouvernement représentatif ; c’est par là, selon eux, qu’il se distingue de la démocratie dans laquelle le pouvoir législatif est exercé tout entier par l’assemblée des représentans du peuple. Ce fut l’assemblée Constituante de France qui conçut, développa et popularisa pour la première fois la doctrine pure du système représentatif. Elle la réalisa autant que les circonstances le permettaient, et son œuvre fut continuée par les assemblées qui lui succédèrent. Les armées françaises l’importèrent, et l’appliquèrent ensuite partout où la victoire les conduisit. Mais aucune des constitutions mises en vigueur pendant cette période n’a subsisté jusqu’au temps présent; aucune même n’a joui d’une existence assez longue pour qu’il soit possible d’apprécier les résultats pratiques du système. Je ne suis point entré dans les développe- mens qui précèdent pour réfuter la théorie des deux Chambres, mais seulement pour d’en second corps législatif. 37 réduire à néant l’argument d’autorité dont on l’a souvent étayée. L’auteur d’un ouvrage, qu’on peut appeler classique, sur les constitutions américaines 1 , regarde l’uniformité de ces constitutions, relativement au point dont il s’agit, comme une démonstration complète qui met désormais cette théorie à l’abri de toute contestation. Pourquoi ne dirait-on pas la même chose de toutes les autres pièces du bagage britannique dont les institutions des États-Unis sont encore encombrées ? Les antécédens historiques, d’une valeur immense pour l’homme d’État et le législateur pratique, sont absolument nuis sous le point de vue purement scientifique. Ce n’est pas dans les antécédens que la science doit puiser aucun de ses principes dirigeans ; se sont les antécédens au contraire qui nécessitent dans chaque cas particulier certaines déviations de ces principes et qui en modifient de mille manières l’application. 1 M. de Tocqueville. 38 CONTROLE En Allemagne, nous trouvons toute une famille, et une famille nombreuse, de gou- vernemens représentatifs historiques stàn- dische Verfassung, où la représentation par États est en pleine vigueur. La Suisse, d’un autre côté, nous offre à peu près une vingtaine de constitutions, dans lesquelles une législature unique se trouve en présence d’un corps exécutif collectif. Voilà deux séries nouvelles de faits uniformes, qui diffèrent essentiellement de ceux que l’Amérique nous fournit, et qui pourraient à aussi juste titre être pris pour fondemens de théories incontestables , si l’histoire ne se chargeait pas de les réduire à leur juste valeur. En Allemagne et en Suisse, comme en Angleterre et dans les ci-devant colonies anglaises, il faut distinguer soigneusement la doctrine d’avec les formes du droit positif. La doctrine, en se développant, est devenue jusqu’à un certain point uniforme, parce qu’elle puise partout à la même source les principes généraux et les raisonnemens dont elle fait usage. A quelques exceptions près, toutes les constitutions d’un second corps législatif. 39 représentatives aujourd’hui en vigueur admettent, les unes expressément, les autres tacitement, le principe de la représentation philosophique, et la nécessité de soumettre le corps législatif à un contrôle permanent. Quant aux formes du droit positif de l’Allemagne et de la Suisse, elles se retrouvent tout entières dans les constitutions territoriales et municipales de l’empire d’Allemagne, telles qu’elles existaient déjà au xiv e siècle. La réaction de ces formes sur le développement de la doctrine dans chaque contrée particulière est encore sensible, il est vrai, mais elle tend à diminuer avec le progrès et la diffusion des lumières. C’est aux publicistes qui étudient la législation constitutionnelle comme science, c’est-à-dire sans aucune vue d’application immédiate, à la dégager de l’influence des faits, pour l’amener par degrés à l’état de doctrine purement philosophique. Après avoir ainsi déblayé le terrain sur lequel la question doit être posée, il reste à la résoudre, car elle est encore entière, et il serait beaucoup moins raisonnable de con-» 40 CONTRÔLE damner une institution a priori à cause de son caractère traditionnel, que de l’approuver par cet unique motif. Si les deux corps législatifs sont en tout égaux l’un à l’autre, égaux par le nombre, par la condition, par le mode d’élimination de leurs membres, il n’y aura aucune rivalité d’intérêts entr’eux, et dès-lors aucun contrôle de l’un sur l’autre. Les empiètemens, les abus de pouvoir commis par l’un des deux profiteront à l’autre, soit parce qu’ils lui seront applicables, soit parce que rien n’empêchera le transfert de ses membres dans le premier. Cependant, il en résultera, de fait, dans certains cas, une espèce de contrôle dont je n’ai point encore parlé, le contrôle de la minorité. En effet, supposons qu’une législature de 200 membres soit partagée en deux corps de 100 membres chacun. Avant le partage, il fallait une majorité de 101 membres pour faire rejeter une proposition; après le partage , il pourra suffire d’une minorité de 51, pourvu qu’elle se trouve tout entière dans l’un des deux corps. Mais ce contrôle est vi- d’un second corps législatif. 41 cieux, en ce que son efficacité dépend d’une circonstance fortuite, c’est-à-dire de la manière dont la minorité se trouve distribuée entre les deux corps. Ce sera un contrôle fortuit, et non un contrôle intelligent. Si les deux corps sont inégaux en nombre, égaux sous tout autre rapport, la faiblesse relative du moins nombreux suffirait déjà pour le rendre impropre au contrôle. S’il l’exerce réellement dans certains cas, ce sera au moyen d’une si petite minorité, qu’on ne saurait sans danger s’exposer à une telle chance. Si la législature que j’ai supposée était partagée en deux corps, l’un de 150, l’autre de 50 membres, il suffirait de 26 voix pour faire rejeter une proposition; 26 membres corrompus, ou mus par des intérêts de catégories, pourraient paralyser la volonté de 174 membres! J’ai raisonné jusqu’à présent sur de pures hypothèses. En pratique, les deux corps législatifs sont toujours composés d’une manière différente, même dans les pays où ils sont l’un et l’autre électifs ; de sorte qu’il 42 CONTRÔLE existe entr’eux rivalité de corps et rivalité individuelle. Les membres de la Chambre haute, occupant une position supérieure, ne désirent point, en thèse générale, être transférés dans l’autre Chambre. La Chambre haute, ainsi composée, devient apte à exercer un contrôle. Ce contrôlé sera-t-il avantageux ? c’est une autre question. Remarquons d’abord que la Chambre haute, par sa composition même, est toujours plus ou moins préoccupée d’intérêts de catégories. La majorité qui exercera le contrôle ne saurait donc manquer d’opposer fréquemment son veto à des actes conformes à l’intérêt général. Cet inconvénient est-il compensé par les avantages supérieurs? voilà ce qu’il nous reste à examiner. Dans toute association politique en voie de progrès il se forme trois intérêts, ou trois groupes d’intérêts distincts, entre lesquels la nation se partage suivant des proportions variables. Ces trois groupes d’intérêts correspondent aux trois régions dans lesquelles on peut diviser une période quelconque de d’un second coups législatif. 43 progrès, le passé, le présent et l’avenir. Les catégories qui profitaient du passé, celles qui profitent du présent et celles qui ont besoin de l’avenir, forment trois partis dont l’existence, et par conséquent l’hostilité réciproque, est une conséquence inévitable du fait même d’un progrès, ce qui ne veut pas dire qu’il n’y ait dans chacun d’eux quelques hommes animés d’une conviction purement désintéressée. Dans une société stationnaire , il peut n’y avoir que deux partis, il peut n’y en avoir qu’un ; dans un État progressif il y en a nécessairement trois. Quelques noms qu’il leur plaise de se donner mutuellement, ils présentent partout le même caractère, sont animés des mêmes tendances, agissent dans le même esprit. Le Torysme, le Wiggisme, le Radicalisme sont des ëlémens, je le répète, inévitables dans toute nation qui marche en avant, c’est-à- dire, dont les institutions et les lois ont été récemment développées et perfectionnées. Cet état de choses étant donné, pour que le progrès continue, il faut que les intérêts 44 COM TliOLE d’avenir conservent leur prépondérance, et qu’ils pénètrent en plus ou moins grande proportion, soit directement, soit indirectement, dans tous les corps qui composent le gouvernement ; directement, par l’introduction de leurs représentans, indirectement, par l’exercice des droits électoraux et du pouvoir de l’opinion. Or, chaque nouveau progrès , chaque modification nouvelle apportée dans les lois, et surtout dans les lois politiques du pays, tend à augmenter la masse des intérêts du passé, aux dépens de celle des intérêts d’avenir. Plus le progrès sera rapide, plus sera sensible ce résultat; et il arrivera un moment où les intérêts du passé, recouvrant la prépondérance, entraîneront le gouvernement dans une marche rétrograde. Le progrès définitif ne s’opérera donc que par des oscillations successives, accompagnées de secousses, et par conséquent de trouble et d’insécurité. Rien ne saurait être plus fatal à un pays que cette marche saccadée qui ne laisse à aucune institution le temps de prendre racine, à aucune innova- d’un second corps législatif. 45 tion le moyen de se justifier par ses résultats, et qui surtout empoisonne tous les avantages, toutes les jouissances que nous recherchons dans le lien social, par une menace incessante de perturbation et de désordre. Supposons un corps législatif unique, soumis seulement au contrôle du corps exécutif. C’est dans ce dernier que se concentreront surtout les intérêts du présent, puisqu’à lui appartient l’exercice immédiat du pouvoir social. Les trois espèces d’intérêts seront réunies dans la législature, et représentées par des fractions égales à celles qu’elles occupent dans le pays même. Tant que la majorité restera aux intérêts d’avenir, le progrès continuera. Le contrôle du corps exécutif pourra l’arrêter quelque temps; il en pourra résulter un conflit plus ou moins prolongé, et puis une dissolution de l’un ou de l’autre corps ; mais si les intérêts d’avenir sont encore en majorité dans le pays, c’en est fait désormais du contrôle; toutes les digues seront renversées, et le char de l’État roulera sans obstacles sur une pente rapide jusqu’à 46 CONTROLE ce que les intérêts du passé, accumulés devant lui, se rallient, comptent leurs représentans, et, se sentant supérieurs, opposent une résistance d’autant plus violente et plus insurmontable qu’ils auront été plus long-temps refoulés et opprimés. Alors, la rétrogradation devient inévitable, car les représentans du parti le plus fort entreront en majorité dans le seul corps législatif qui leur soit ouvert , et le contrôle de l’exécutif sera aussi impuissant contre leurs efforts soutenus et prolongés qu’il l’aura été contre ceux du parti contraire. Imaginez maintenant un second corps législatif , sans le consentement duquel aucun acte du premier ne puisse avoir force de loi. Composez ce corps de manière que les intérêts du passé y soient représentés en beaucoup plus forte proportion que dans l’autre, et que les hommes d’avenir y aient cependant accès, et puissent y faire majorité, lorsque leur parti sera en grande majorité dans le pays et dans la première législature. N’est-il pas évident que ce nouveau corps, en ralentissant habi- d’un second corps législatif. 47 tüellement par son contrôle la marche du premier et par conséquent le progrès social, retardera aussi l'accroissement du parti conservateur, et empêchera que ce parti ne puisse devenir dominant et obtenir la majorité , soit dans le pays, soit dans la législature ? D’un autre côté, en ouvrant aux intérêts du passé une sphère d’activité spéciale, il leur ferme à peu près celle dans laquelle ils pourraient devenir dangereux. Il n’y aura presque plus de chance pour que les hommes de ce parti entrent en majorité dans le premier corps législatif, et qu’ils impriment aux actes du gouvernement une tendance rétrograde. Le progrès sera lent, mais il sera sûr. Chaque pas fait en avant sera décisif pour l’avenir ; chaque amélioration sera une conquête définitive et irrévocable. Un sentiment de sécurité accompagnera la jouissance de tous les avantages sociaux, l’exercice de tous les droits ; et, les partis se balançant toujours, et gardant entr’eux les mêmes proportions, les opinions politiques ne seront point flottantes au gré des intérêts ; 48 CONTROLE on ne verra point les mêmes hommes, tantôt conservateurs, tantôt progressifs, changer de principes du jour au lendemain. En acquérant de la fixité, les opinions acquerront de la force ; leur influence sur les actes du gouvernement deviendra plus constante et plus régulière. Mais pour qu’une Chambre haute soit propre à jouer le rôle que je viens de lui assigner, il faut quelle remplisse certaines conditions. Et d’abord, il faut qu’elle soit à la fois modérante et absorbante, c’est-à-dire qu’elle retarde le mouvement progressif, et qu’elle absorbe les hommes à tendances rétrogrades. Pour cela, il faut qu’elle soit composée tout autrement que la législature proprement dite; il faut qu’elle représente les intérêts du passé, et qu’elle soit toujours ouverte aux hommes de ce parti. En second lieu, il faut qu’elle soit réduite à un pur contrôle sur les actes émanant de l’autre Chambre, qui est et demeure le seul véritable corps législatif. La Chambre haute n’a que faire de l’initiative ; son rôle n’est pas d’un second corps législatif. 49 de pousser, mais de retenir. Elle doit faire l’office du volant ou du pendule dans une machine, non celui de la force motrice. Au surplus, ce contrôle ne doit pas être un veto pur et simple, ni être restreint aux lois constitutionnelles, car alors la Chambre se trouverait réduite à un rôle trop secondaire. Elle serait sans pouvoir et sans influence dans les cas où elle devrait agir, si elle n’exerçait pas ce pouvoir et cette influence sur tous les actes du gouvernement. Elle perdrait bientôt ce pouvoir et cette influence si elle était obligée, pour les exercer, de repousser d’emblée une loi dont elle n’approuverait pas toutes les dispositions. Mais si elle amende les propositions qui lui seront soumises, il faudra que ces amendemens soient ensuite adoptés par l’autre Chambre * En troisième lieu, il faut que la Chambre haute soit entièrement indépendante du corps exécutif, autrement celui-ci acquerrait un ascendant exorbitant sur la législature entière , et l’on pourrait voir les institutions du pays altérées ou faussées dans l’application II. 4 50 CONTROLE au profit, non de ceux qui ont gouverné antérieurement et qui regrettent une position perdue, mais de ceux qui gouvernent actuellement et qui aspirent à la conservation et à l’augmentation de leur pouvoir. Quatrièmement, il est nécessaire que le corps législatif renferme les élémens les plus progressifs de l’opinion, qu’il soit accessible aux hommes d’avenir surtout, et qu’il contienne au besoin les nuances les plus avancées, les plus extrêmes de ce parti. Ce corps joue le rôle de force motrice ; c’est le ressort qui fait aller la machine ; or, une fois que cette machine est pourvue d’un régulateur, on peut sans danger, on doit même laisser à la force motrice toute l’énergie dont elle est susceptible. Enfin, la Chambre haute ne doit pas être inaccessible non plus à ces intérêts d’avenir ; il faut qu’elle puisse recevoir dans son sein les hommes de ce parti, lorsqu’il est en grande majorité dans la nation, ou du moins qu’elle en subisse l’influence et qu’elle pbéisse aux manifestations prolongées de l’o- d’un second corps législatif. 51 - pinion générale. Un corps qui serait invariablement animé de tendances rétrogrades, et qui opposerait une résistance opiniâtre à tout progrès ultérieur, amènerait tôt ou tard un conflit sans issue entre les partis opposés; il faudrait que le plus nombreux triomphât en abusant de sa force matérielle, ou que la constitution fût changée et l’équilibre rompu dans un sens ou dans l’autre. Si le pendule est immobile ou d’un poids trop considérable, la machine ne sera pas réglée, mais arrêtée ; alors, ou la force motrice se détruira et s’épuisera en vains efforts, ou elle surmontera la résistance qu’elle rencontre, en brisant la machine elle-même. Telle est la théorie de l’équilibre des pouvoirs ou de la triarchie parlementaire, dont la constitution anglaise a fourni les premiers élémens, et qui a reçu de si nombreuses applications sur le continent. On est forcé de reconnaître qu elle est jusqu’à un certain point rationnelle, c’est-à-dire qu’elle est basée sur des faits généraux qui résultent de la nature même de l’association politique. On doit con- •52 CONTROLE venir aussi que l’utilité d’une Chambre haute, dans certaines circonstances données, a été confirmée par mainte expérience. Cette utilité s’est manifestée quelquefois d’une manière que la théorie ne fait pas prévoir au premier coup-d’œil. On a vu la Chambre haute, en plus d’une occasion, opposer son veto à des lois émanées de la législature et dont la tendance rétrograde paraissait évidente. Les rôles étaient changés. Le corps progressif reniait les intérêts d’avenir, et c’étaient les représentans du passé qui se chargeaient de les protéger. Voici l’explication de ce fait. La Chambre haute, lorsqu’elle est indépendante du corps exécutif, lui est toujours hostile, car c’est lui qui jouit actuellement et pleinement de l’état de choses établi; il est à ses yeux la personnification de ce présent qui a succédé immédiatement au passé qu’elle regrette. D’un autre côté, les membres dont elle se compose, s’ils ont perdu l’espoir de voir leur catégorie recouvrer ses privilèges, sa supériorité, en un mot ses avantages an- 53 d’un second corps législatif. teneurs, ont reçu pourtant de la constitution actuelle une position élevée , une influence directe sur la politique du pays. Le maintien de cette constitution est donc devenu leur intérêt dominant, leur affaire principale. La position des pairs héréditaires est telle que tout changement de la constitution qui ne consiste pas dans le rétablissement complet du passé, et non-seulement des lois du passé, mais des mœurs et de l’organisation sociale dont ces lois étaient accompagnées et soutenues, leur offre plus de dangers que d’avantages. De là, leur résistance à des actes qui émanaient d’une législature corrompue, et qui, sans améliorer en rien la position légale des membres de la Chambre haute, favorisaient surtout les abus du pouvoir et les em- piètemens du corps exécutif, heurtaient violemment l’opinion générale du pays, et compromettaient ainsi doublement l’existence de la constitution. Au reste, nulle part la théorie n’a été appliquée dans toute sa pureté, c’est-à-dire avec les cinq conditions que j’ai signalées. 54 CONTRÔLE Ainsi, la Chambre haute n’a jamais été entièrement privée de l’initiative ; rarement elle a été mise en présence d’une législature qui représentât complètement les intérês d’avenir. Quant aux autres conditions, elles dépendent de la composition de la Chambre haute, et l’on peut rapporter à trois chefs les différais systèmes établis à cet égard, savoir l’élimination par hérédité, l’élimination par élection du corps exécutif, l’élimination par élection populaire. I. L’élimination par hérédité est définitive, ou seulement préalable, suivant qu’elle confère immédiatement les fonctions ou seulement l’ëgibilité à ces fonctions. L’un et l’autre système remplissent admirablement la première condition et la troisième, mais ils sont beaucoup moins propres à remplir la cinquième, surtout celui de l’élimination définitive. Dans une chambre héréditaire et inamovible, il se développe un esprit de corps dont l’énergie suffit trop souvent pour neutraliser l’action puissante de l’opinion publique; et, comme cette chambre est inac- 1 UN SECOND CORPS LEGISLATIF. 55 cessible aux hommes d’avenir, il peut arriver qu’au lieu de se borner à modérer la marche du progrès, elle s’obstine à l’arrêter complètement. D’ailleurs, les privilèges héréditaires sont un élément historique. Tant qu’ils conservent ce caractère, tant qu’ils se lient par une chaîne non interrompue avec tout l’ensemble des institutions du pays, on peut les voir se maintenir puissans et respectés au milieu du progrès des idées, et en dépit des doctrines les plus philosophiques. Une fois dépouillés de ce caractère et du prestige qui s’y rattachait, ils n’excitent plus que mépris et antipathie; c’en est fait de leur ascendant moral ; il ne dépend plus du législateur de le leur rendre, ni d’eux-mê- mes de le recouvi'er. Quant à leur puissance matérielle, le développement économique des nations, par sa tendance inévitable à mobiliser la richesse, ne tarderait pas à y mettre fin, et c’est ainsi que périront les législatures héréditaires dans les pays où leur ascendant moral aurait pu se conserver intact. L’existence d’une aristocratie moralement 56 et matériellement puissante étant supposée, la Chambre haute devient d’une nécessité absolue, car elle offre le seul moyen de rendre inoffensive la participation inévitable de ces privilégiés au gouvernement du pays. II. L’élimination par le corps exécutif est si évidemment contraire à tous les principes que je ne m’y arrêterai pas long-temps. On aura beau rendre les fonctions inamovibles, restreindre les choix par des catégories légales, jamais on ne trouvera dans ce mode d’élimination une garantie d’aptitude morale. Or, c’est là ce qu’il importe surtout de donner à une Chambre haute; c’est l’indépendance qui forme son caractère le plus essentiel. Une Chambre ainsi éliminée n’est plus propre à remplir le rôle de régulateur. Il n’y a plus de place pour elle dans la théorie. C’est un corps dont l’esprit, la tendance, et par conséquent aussi l’utilité, dépendent de circonstances fortuites qui échappent à toute prévision. En Angleterre, et dans les monarchies constitutionnelles de l’Allemagne où il existe une Chambre haute, le prince, peut y adjoin- d’un second corps législatif. 57 dre de nouveaux membres auxquels il confère la pairie, soit héréditaire, soit à vie. Ce droit est alors considéré comme un moyen de remédier à l’inflexibilité d’une chambre héréditaire, et de la forcer à suivre, tout en le modérant, le mouvement progressif de la législature. Le nombre des pairs à vie que le prince peut nommer est quelquefois limité. En Bavière, par exemple, il ne doit pas excéder le tiers de celui des pairs héréditaires. Quant à ceux-ci, comme ils acquièrent une indépendance complète, dès la seconde génération, il importe toujours au prince de ne pas en augmenter le nombre indéfiniment, puisqu’il courrait risque de rendre son droit illusoire pour l’avenir. III. Le système de l’élimination par élection est le seul qui puisse se prêter, dans l’application, à toutes les exigences de la théorie. Le progrès, au moins dans les sociétés d’organisation européenne, quelles que soient les causes sous l’influence desquelles il s’opère, a pour tendance uniforme d’amener la division et la mobilisation des propriétés foncières, et d’élever la richesse mobilière d’a- 58 CONTROLE bord, et ensuite le travail qui la produit, au niveau de la propriété. C’est donc dans la propriété foncière, surtout dans la grande propriété, que se concentrent les intérêts du passé ; ce sont les grands propriétaires qui en sont les véritables représentais. On les éliminera au moyen d’un cens électoral fort élevé, pour lequel l’impôt foncier fournira une base commode, et qui servira en même temps de cens d’éligibilité. On s’assurera de l’indépendance des élus par la durée temporaire des fonctions et par leur incompatibilité avec toute autre fonction exécutive ou judiciaire. Un sénat ainsi composé remplirait ad' mirableinent le rôle que doit remplir une Chambre haute, pourvu que le corps législatif fût composé d’après les principes exposés dans la première partie de cet ouvrage, c’est- à-dire qu’il ne fût pas envahi lui-même par les grands propriétaires ; et il serait bien plus facile de les en écarter lorsqu’on leur assignerai tune sphère d’activité propre,une influence légale et impartagéc sur la législation et la politique du pays. D’un autre côté, comme I’u second corps LÉGISLATIF. 59 les sénateurs ne formeraient point un corps inamovible, n’appartiendraient point à une caste fermée, et ne jouiraient point d’un privilège exclusif ni héréditaire, le sénat ne serait absolument inaccessible ni aux hommes d’avenir, ni à l’influence de l’opinion publique, ni au vœu bien prononcé de la majorité du corps législatif. Si le progrès était ralenti, modéré, régularisé, il ne serait du moins jamais complètement arrêté ; jamais on ne verrait s’élever, entre les deux corps, une lutte qui ne pût avoir quelque issue légale, prochaine, et avantageuse au pays. On dira que la grande propriété est aussi un élément historique. Je ne le nie point. Mais c’est un élément universel dans la période où nous vivons, et qui le demeurera long-temps encore. Cela suffit à la science. Le système des sénats américains n’a presque rien de commun avec celui que je viens d’esquisser. Le sénat de l’Union est élu par les législatures des États ; le sénat de chaque Etat par les mêmes électeurs que la Chambre des représentans, et le plus souvent avec les GO CONTROLE mêmes conditions d’éligibilité. Les sénateurs sont moins nombreux ; ils restent en fonctions plus long-temps que les représentai, et ils cumulent avec leurs fonctions législatives certaines fonctions exécutives et judiciaires. Tout cela ne constitue point une Chambre haute. On voit que les Américains, en conservant les formes externes du P r ouvernement J anglais, ont altéré profondément l’esprit qui animait ces formes dans une société autrement organisée que la leur. Les États de l’U- nion sont, de toutes les monarchies constitutionnelles, celles où le corps exécutif est le plus faible; l’Angleterre, celle de toutes où il est le plus fort. Cette circonstance seule eût suffi pour imprimer aux Chambres hautes, dans les deux pays, un caractère tout différent, alors même que leur composition et leur sphère d’activité fussent restées semblables. La destination du sénat en Amérique est 1° de procurer une discussion plus lente et plus approfondie de chacune des questions soumises à la législature, non point au profit d’une catégorie quelconque d’intérêts, mais d’un second corps législatif. il au profil des saines doctrines, mieux comprises dans le sénat que dans la Chambre des représentans ; 2° de placer à côté du chef de l’État un corps auxiliaire qui partage avec lui la responsabilité de certaines fonctions délicates; qui, grâce à ce partage, entre plus ou moins dans la sphère gouvernementale, et en adopte plus ou moins l’esprit et les tendances; qui, en un mot, fasse corps, jusqu’à un certain point, avec le fonctionnaire exécutif suprême et le protège au besoin de son veto absolu ; 3° enfin de former un tribunal suprême pour les jugemens politiques. Il n’y a pas un de ces trois buts qui ne put être aussi bien rempli sans la division du corps législatif. Le premier le serait par un réglement convenable sur les délibérations, et par la présence, dans une législature unique, de toutes les notabilités intellectuelles aujourd’hui réunies dans le sénat ; le second, par un corps exécutif collectif, renouvelé partiellement, assistant avec voix consultative aux délibérations de la législature, et constitué assez fortement pour pouvoir exercer un veto ab- 6-2 CONTRÔLE solu; le troisième, par un corps judiciaire non permanent, formé ad hoc dans chaque cas particulier. On aurait ainsi évité cette confusion, si contraire aux principes, des trois espèces de fonctions dans un même corps. Mais ces formes étaient absolument étrangères aux habitudes des législateurs américains. Pour eux, le problème était d’appliquer les formes du gouvernement anglais à une société profondément démocratisée. C’est une grande erreur de prendre la solution à laquelle ils sont arrivés, pour celle de cet autre problème beaucoup plus général quelle est la meilleure forme de gouvernement pour une société démocratique? et de regarder, en conséquence, la question des deux chambres comme définitivement tranchée par cette solution 1 . ' Il m’est pénible, je l’avoue, de me trouver sur ce point en désaccord avec l’écrivain distingué qui a le mieux connu et décrit le gouvernement des Etats- Unis. Peut-être, s’il relisait le paragraphe par lequel se termine son chapitre intitulé Pouvoir législatif de l’État I er vol., pag. 141, l re édition, trouverait-il lui-même qu’il a donné à sa pensée une expression trop absolue et trop générale. d’un corps judiciaire. 63 Article III.— Contrôle exercé par un corps judiciaire . En tant que la jurisprudence modifie les lois et en tient lieu quelquefois, on peut dire que tout juge exerce un contrôle sur le législateur, et partage avec lui ses fonctions. Si les tribunaux sont bien organisés, cette action indirecte de leur part tourne au profit de la loi et du pays qu’elle régit. Au surplus, il dépend toujours du législateur d’interpréter sa volonté lui-même par des lois postérieures, et d’arrêter ainsi le développement d’une jurisprudence qui ne lui paraîtrait pas conforme à l’esprit de la législation. Le contrôle que j’ai en vue ici est essentiellement différent ; il n’est point une conséquence nécessaire de l’exercice des fonctions judiciaires, et son effet n’est plus seulement de modifier la loi par une action lente et successive, mais de l’abolir ou de la changer par le moyen d’un petit nombre d’actes plus ou moins solennels, plus ou moins décisifs. Toute sentence judiciaire se composant d’une déci- 64 CONTROLE sionde droit et d’une décision de fait, le ré- sultat dont il s’agit peut s’obtenir par deux moyens distincts que j’examinerai successivement. 1 . — Contrôle par la décision du droit. Je ne parlerai point ici des institutions en vertu desquelles un corps judiciaire est appelé à contrôler a priori les actes législatifs ou exécutifs, c’est-à-dire à exercer lui-même de véritables fonctions législatives ou exécutives. Il est généralement reconnu que l’aptitude aux fonctions judiciaires est d’une nature spéciale, et qu’elle ne suppose point, qu’elle exclut même jusqu’à un certain point les aptitudes requises pour les autres fonctions. Le droit qu’avaient les parlemens de France de refuser l’enregistrement des actes et de rendre des arrêts de réglement était précieux sous la monarchie absolue, comme dernier reste de la participation des citoyens à l’exercice du pouvoir; mais une telle dérogation au principe de la séparation des fonctions ne saurait se justifier sous un gouver- d’un corps judiciaire. 65 nement représentatif. Il ne s’agit donc ici que du contrôle exercé par le juge dans ses fonctions judiciaires, formulé en sentences judiciaires, et offrant, par conséquent, les caractères suivans qui le distinguent de tout autre, savoir 1 ° De n’être exercé que lorsque le tribunal compétent se trouve régulièrement saisi, c’est-à-dire lorsqu’il y a contestation entre deux ou plusieurs de ses justiciables au sujet d’un acte législatif ou exécutif ; 2° D’ètre exercé avec les formes propres aux actes judiciaires; 3° De n’avoir d’effet direct qu’à l’égard des parties contestantes. Le contrôle judiciaire peut s’appliquer d’abord à des actes législatifs. Lorsque le corps législatif n’a reçu de la constitution que des attributions limitées quant à la matière, ou astreintes dans des cas particuliers à certaines formes spéciales, les tribunaux peuvent avoir la mission de veiller à l’observation de ces limites ou de ces formes en refusant d’appliquer toute loi contraire. Aux États-Unis, par II. 5 06 CONTROLE exemple, les législatures n’ont point le pouvoir de faire des lois constitutionnelles, et les tribunaux sont chargés de les contrôler sous ce rapport, en refusant l’application des lois pii porteraient atteinte à la constitution. Les tribunaux ont-ils cette mission lors même qu’elle ne leur a pas été expressément donnée ? Sans contredit, car une loi illégalement ou in- compétemment rendue n’est pas une véritable loi, et les tribunaux n’en doivent appliquer que de véritables. Mais il est évident que les corps judiciaires ne sont point placés partout de manière à user de ce pouvoir. Le contrôle judiciaire peut s’appliquer en second lieu à des actes exécutifs, nommément à tous ceux que j’appelle indirects, c’est-à- dire qui ont pour but l’exécution et l’application d’une règle générale préexistante. L’attribution à cet égard n’a nul besoin d’être expresse, elle est de droit dans tout gouvernement où il existe un corps législatif distinct du corps exécutif, et sans le concours duquel aucune loi ne peut être établie. S’agit-il, au contraire, d’un acte apparte- D UN CORPS JUDICIAIRE. 67 nant aux fonctions directes du corps exécutif? alors les tribunaux ne peuvent le contrôler sans une mission expresse, et cette mission ne devrait jamais leur être accordée. En effet, lorsque l’exécutif agit directement, c’est-à-dire lorsqu’il pourvoit aux intérêts généraux de la société dans un cas où la loi n’a point établi de règle et n’a point défini cet intérêt général, l’appréciation de ces actes ne constitue point une opération judiciaire. Il n’y a point lieu de comparer de tels actes avec une loi, puisqu’ils ne sont point l’application d’une loi. Il faudrait apprécier l’intérêt général et décider si l’intérêt particulier de celui qui réclame a du être sacrifié à cet intérêt général. Or, c’est là une fonction essentiellement administrative et non judiciaire. Que des actes de cette nature , lorsqu’il en résulte lésion d’un intérêt particulier, soient soumis à un nouvel et plus mûr examen des fonctionnaires exécutifs; que cet examen soit fait avec les formes judiciaires ; que le résultat en soit formulé comme une sentence judiciaire ; tout cela est fort conve- 68 CONTROLE nable; mais il n’y a aucune raison pour confier cet examen à des corps judiciaires, en dérogation au principe de la séparation des fonctions. U. — Contrôle par ht décision du fait. Lorsque la décision des questions de fait est séparée de celle des questions de droit, il est évident que le juge du fait peut empêcher l’application du droit en refusant de reconnaître, dans le fait qui lui est soumis, les caractères de celui auquel s’applique le droit. Tel est, dans toute sa simplicité, le mécanisme àu jury politique. Je dis du jury politique, parce que sous ce nom de jury sont confondues deux instituitions distinctes. L’une, c’est le jury envisagé simplement comme moyen logique d’arriver à la vérité judiciaire. L’autre, c’est le jury chargé d’une mission politique, c’est-à-dire appelé à contrôler les actes du gouvernement. Le jury, établi d’abord en Angleterre comme institution judiciaire, s’y est trouvé admirablement organisé pour exercer sa mission po- U UN CORPS JUDICIAIRE. 69 litique et s’est emparé de ce rôle. En l’appliquant sur le continent, on y a introduit des modifications qui devaient le rendre plus parfait comme institution judiciaire, mais qui le rendaient moins propre à la mission politique. Je ne suis point appelé à parler ici du jury judiciaire, ni à décider aucune des questions qui le concernent. Quant au jury politique , voici ce que je regarde comme essentiel dans son organisation 1° Il doit être composé d’hommes éclairés et indépendans, aptes à représenter l’opinion publique dans ce qu’elle a de rationnel et d’universel, n’ayant d’ailleurs aucun intérêt particulier à poursuivre dans l’exercice des fonctions qui leur sont confiées. Pour obtenir de tels hommes, il est nécessaire d’avoir recours à plusieurs modes d’élimination. Une élimination légale peut d’abord fournir des catégories douées en général d’intelligence et d’indépendance. Une élimination élective de la part d’un fonctionnaire ou d’un corps indépendant des corps législatifs ou exécutifs extraira de la liste générale les hommes 70 CONTROLE réellement doués des deux aptitudes requises. A défaut d’un magistrat tel que les shériffs d’Angleterre, un des hauts fonctionnaires de l’ordre judiciaire serait la personne la plus apte à faire ce choix. Enfin, une élimination fortuite, combinée avec un droit de récusation fort étendu de la part des parties intéressées, donnera définitivement un nombre déterminé de jurés sur lesquels aucun soupçon de partialité ne pourra s’élever, c’est-à- dire qui posséderont à la fois l’indépendance absolue et l’indépendance relative. 2° Le jury ne doit prononcer qu’à l’unanimité. L’improbation qu’il peut exprimer à l’égard d’un acte du gouvernement équivaut en fait à un véritable veto, et ce veto s’applique à un acte émané de la majorité d’un corps nombreux ou puissant, spécialement appelé à représenter l’intérêt général dans l’exercice de ses fonctions. Pour que le jury soit à la hauteur d’une telle mission, il faut qu’il représente la volonté générale du pays, c’est-à- dire ce qu’il y a de commun dans toutes les nuances particulières de l’opinion. Son ver- d’un corps judiciaire. 71 dict doit être, en quelque sorte, l’expression de la justice absolue, la voix de la conscience nationale. Or, cette volonté du pays, cette justice absolue, cette voix de la conscience, ne peuvent pas être doubles; aussitôt qu’on admet la possibilité de deux opinions dans le jury politique, il perd le caractère qui seul pouvait le rendre propre à remplir sa mission. Tout cela, dira-t-on, n’est qu’une fiction, une jonglerie; vous donnez l’unanimité artificielle du jury pour l’expression d’un accord qui ne peut jamais exister sur aucune question politique. Je conviens que l’on a recours ici à une fiction; mais en quoi consiste-t-elle? Ce n’en est pas une de supposer que l’opinion de plus des onze douzièmes d’une nation puisse être uniforme sur certains points, et qu’il y ait, en faveur de certains principes moraux, une conscience populaire, universelle. Quand on ne pourrait pas le démontrer a priori, on le prouverait par l’histoire. Qu’on se rappelle seulement la réprobation générale qui ac- 72 CONTROLE cueillit naguère eu France la loi sur le sacrilège. Quoique organisés essentiellement comme institutions judiciaires, les jurys d’alors comprirent leur mission politique, et la remplirent noblement. Ce n’est pas une fiction non plus de supposer que des jurys éliminés par un procédé rationnel soient aptes à représenter la conscience nationale. Mais le procédé le plus rationnel, lorsqu’on l’applique à des faits sociaux, peut conduire à des résultats qui ne le sont pas entièrement. Les individualités exercent sur la pratique une influence inévitable, qu’il s’agit de neutraliser, ou plutôt de dissimuler; et c’est ici que se trouve la fiction. Elle consiste à représenter comme résultat d’une conviction uniforme de la part de douze hommes, ce qui peut n’être, dans certaines occasions, que le résultat de la fatigue ou de la faiblesse de quelques-uns d’entr’eux. Ces causes peuvent aussi agir parfois dans un sens contraire à l’opinion générale ; je ne le nie point. Quelle institution est parfaite? 3° On ne doit soumettre au jury que la U urv CORPS JUDICIAIRE. 73 question complexe Coupable ou non coupable ? Toute sentence judiciaire est le résultat de trois opérations distinctes, dont la première consiste à constater un fait, la seconde, à comparer ce fait réel avec le fait prévu par le législateur, la troisième, à tirer de cette comparaison la conséquence de droit conforme à la loi. La première de ces opérations est la seule qui ait pour objet une pure question de fait. Dans l’organisation du jury judiciaire, qui a essentiellement pour but la séparation des questions de fait d’avec les questions de droit, il est donc plus convenable peut-être de réserver aux juges du droit les deux dernières opérations. Etablir le même partage à l’égard du jury politique, ce serait le mettre souvent dans l’impossibilité d’accomplir sa belle mission. Le juge du droit trouverait dans la position des questions un moyen quelquefois infaillible d’amener le résultat qu’il désirerait. Les jurés seraient, dans bien des cas, réduits à nier des faits d’une évidence notoire, pour détourner la conséquence de droit 74 CONTROLE que le juge pourrait en tirer. La négation de la culpabilité ne présente jamais une opposition aussi manifeste, aussi directe, aussi choquante avec le résultat des débats, car elle peut toujours s’interpréter dans ce sens, que le fait constaté n’est pas celui qu’avait prévu le législateur, ou que, l’esprit de la loi pénale devant être apprécié en vue des circonstances sous l’empire desquelles le législateur s’est, trouvé ou a cru se trouver, cet esprit n’est plus le même si les circonstances ont changé, ou si elles sont autres que le législateur ne l’a cru. Au reste, les jurys anglais ne fonctionnent point lorsque l’accusé s’avoue coupable, et cette exception me paraît entièrement conforme à la théorie du jury politique. Lorsque les parties intéressées acceptent la loi et n’invoquent point la justice du pays, c’est que le moment n’est pas encore venu d’appliquer à cette loi le contrôle du jury. Mais, pour l’accusé anglais qui avoue, tout est fini, et c’est là un des vices capitaux de la procédure anglaise. d’un corps judiciaire. 75 J’ai exposé la théorie du jury politique , de cette institution si vantée , quoique si mal connue , en faveur de laquelle l’expérience de l’Angleterre fournit des argumens si décisifs. Lequel préférera-t-on, du jury politique ou du jury purement judiciaire? Faut-il les cumuler? Faut-il choisir entr’eux, et si l’on se décide pour le premier , lui refuser les attributions du second? La mission politique du jury n’est jamais et ne peut pas être une mission expresse. Le législateur qui la lui donnerait explicitement introduirait l’anarchie et le désordre dans la société ; car chaque juré contrôlerait alors les actes du gouvernement, non dans le sens et par l’autorité de l’opinion générale, mais en qualité de fonctionnaire et dans le sens de ses intérêts individuels ou de catégorie. Le jury politique ne peut tenir sa mission que de l’opinion publique, et de ce qu’il y a de plus général, et par conséquent de plus impérieux dans cette opinion. C’est son organisation qui le rend propre à la remplir; mais il la remplit quelquefois 76 CONTROLE lors mêtne qu’il n’est pas organisé pour cela, ainsi qu’on l’a vu dans mainte occasion. C’est comme institution judiciaire que le jury est établi ; c’est comme institution judiciaire qu’il fonctionne dans le plus grand nombre des cas ; c’est encore comme institution judiciaire qu’il est appelé à jouer un rôle politique et à se rendre l’organe de la conscience populaire. Lorsqu’il joue ce rôle , il est plutôt passif, qu’actif ; plutôt instrument, qu’agent. Il cède à une impulsion puissante que sa constitution et le milieu dans lequel il vit habituellement ne lui permettent ni d’ignorer, ni de braver. Il est donc absurde de parler soit du cumul, soit de la séparation complète de ces deux institutions. La seule question que l’on puisse raisonnablement poser est celle-ci Le jury étant reconnu convenable comme institution judiciaire, faut-il l’organiser uniquement en vue de ses attributions judiciaires, ou bien en vue de le rendre apte aussi à exercer sa mission politique ? A cette question, la théorie ne peut fournir qu’une réponse tout-à-fait générale. I UN CORPS JUDICIAIRE. 7 ? La société est exposée à deux dangers, l’un de la part du gouvernement auquel est confié le pouvoir social, l’autre de la part des individus dont les tendances antisociales ne sont qu’imparfaitement réprimées par ce gouvernement. Lorsque le gouvernement est matériellement et moralement fort, le premier danger l’emporte sur le second, et le contrôle du jury devient une garantie précieuse. Organisez alors cette garantie de la manière la plus propre à lui faire atteindre son but. Quelques meurtriers, quelques voleurs échapperont peut-être à la justice pénale ; mais c’est un moindre mal, sans contredit, que l’arbitraire et les mauvaises lois. Sous un gouvernement faible , le second danger est plus à craindre ; que le jury soit alors une institution purement judiciaire. Article IV. — Contrôle de la minorité. Il y a contrôle de la minorité toutes les fois que, pour une résolution quelconque , on exige un nombre de voix supérieur à la 78 CONTROLE majorité simple ; car alors la volonté de la moitié plus un des membres du corps législatif peut se trouver empêchée par l’opposition de la moitié moins un. Lorsque la pluralité requise est, par exemple, des deux tiers ou des trois quarts , une minorité d’un tiers plus un, ou d’un quart plus un, a le pouvoir de paralyser la volonté du reste de l’assemblée. Ce mode dé contrôle, appliqué aux lois constitutionnelles seulement, est très-usité en Suisse, aux États-Unis et en Allemagne. Tantôt c’est une pluralité absolue qui est exigée, c’est-à-dire une fraction ultra sé- mique du nombre total des membres dont se compose la législature ; tantôt c’est une pluralité relative, c’est-à-dire une fraction du nombre des membres présens. Dans les États de l’Amérique et de la Suisse qui ont admis le veto populaire , les changemens constitutionnels adoptés par la pluralité absolue ou relative des corps législatifs, ne sont encore que de simples propositions. L’efficacité de ce contrôle n’est pas dou- DE LA MINORITE. 79 teuse en tant qu’il a pour but de prévenir les empiètemens de la législature, et d’empêcher tout changement de la constitution dont l’effet serait d’augmenter le pouvoir des corps fonctionnans par la suppression des garanties que cette constitution a établies. Mais si la constitution pèche précisément par le défaut de garanties; s’il est convenable d’y introduire des modifications qui tendent à restreindre la portion de pouvoir qu’exerce la législature; si, par exemple, il y a lieu de rendre amovibles des fonctionnaires inamovibles, d’accourcir la durée des fonctions législatives, d’enlever quelques attributions à l’une des chambres de la législature, ou de diminuer, pour les membres du corps législatif actuel, les chances d’éligibilité soit aux fonctions mêmes qu’ils exercent, soit à d’autres alors le contrôle de la minorité deviendra un obstacle au développement normal et régulier de la constitution. La résistance de la minorité aura évidemment pour mobile des intérêts de corps, intérêts qui agiront toujours puissamment sur une fraction quel- 80 CONTROLE conque de la législature, mais qui pourraient être, et seraient certainement tôt ou tard, neutralisés par d’autres mobiles chez la majorité. Rendre cette majorité impuissante en pareil cas, c’est donc augmenter sans raison la force d’une opposition qui, laissée entre ses mains, serait amplement suffisante pour imprimer au progrès une marche lente et régulière. Le contrôle du corps exécutif, et celui d’une seconde chambre organisée comme je l’ai dit ci-dessus, n’agissent point dans le même sens, et ne présentent point le même inconvénient ; car ces deux corps, rivaux de la législature proprement dite, seront plutôt favorables qu’hostiles à des lois constitutionnelles de la nature de celles que j’ai supposées. La législature peut travailler au développement progressif des institutions du pays de deux manières premièrement, par des lois tendant à restreindre le pouvoir du corps exécutif, s’il est trop grand ; à en prévenir l’abus dans tous les cas ; à introduire dans ce DK LA MINORITÉ. 8Î corps l’élément démocratique, l’influence de la volonté populaire ; à étendre l’exercice régulier des droits politiques , en y appelant des classes nouvelles de citoyens , à mesure que leur développement intellectuel et moral , amené par le progrès des lumières et par l’action des lois antérieures, les en rendra capables ; à mettre, en un mot, l’ensemble de la législation du pays en harmonie a vec les faits sociaux successifs, ou plutôt avec les besoins et les idées auxquels ces faits donnent naissance. Secondement, par des lois tendant à perfectionner l’instrument législatif lui-même, à l’épurer, à introduire dans l’exercice des fonctions législatives des garanties contre la négligence, l’inattention, l’incapacité intellectuelle ou morale des fonctionnaires. Une législature d’élection populaire est, en général, portée aux progrès de la première espèce ; il peut même arriver que sa majorité, si rien ne la gêne dans ses mouvemens, procède à des changemens trop brusques et trop complets, qui froisseront trop d’habitudes, d’intérêts et de droits ac- II. 6 82 CONTRÔLE quis. C’est pour parer à ce danger, c’est pour régulariser cette première espèce de progrès, pour empêcher que le pays, après avoir marché trop vite dans un sens, ne soit obligé de rétrograder ensuite, et que l’avenir ne soit sans cesse compromis au profit du présent ; c’est pour cela, dis-je, qu’on a recours au contrôle d’une seconde Chambre, et c’est aussi en partie dans ce but que s’exerce celui du corps exécutif. Quant à la seconde espèce de progrès, la législature y sera sans doute amenée par la force même des choses, parce que ce progrès sera souvent une conséquence nécessaire des autres ; cependant elle n’y procédera qu’avec répugnance; elle s’efforcera de concilier, autant que cela sera possible, le maintien et même l’extension de la portion de pouvoir qu’elle exerce, avec le développement général des institutions du pays ; et si, par sa composition et son organisation intérieure ou extérieure, elle est devenue incapable de comprendre ce développement général et d’y concourir, si, par conséquent, c’est sur elle-même qu’il faut porter avant IE LA MINORITE. 83 tout la hache de la réforme, la majorité ne s’y résoudra qu’après une sommation formelle et plusieurs fois réitérée de l’opinion publique. Supposez que cette simple majorité ne suffise pas ; qu’ il faille une pluralité ultrasémique Dieu sait, alors, de combien de temps le progrès sera retardé, ou si, la voie légale se trouvant ainsi presque fermée, il ne s’opérera point quelqu’une de ces secousses violentes qui heurtent tant d’intérêts, soulèvent tant de passions, laissent après elles tant d’animosités, et font, en un mot, payer si cher aux peuples le bien souvent équivoque ou illusoire qu’elles leur procurent. Dans les seuls cas où le contrôle de la minorité serait utile, on peut le remplacer par celui du corps exécutif qui est infiniment préférable. Le triomphe d’une minorité est une anomalie dans un corps quelconque, et une anomalie irritante, d’abord par son caractère même d’anomalie, c’est-à-dire parce qu’elle est contraire à tous les principes et à toutes les habitudes qui régissent la marche 84 CONTROLE ordinaire d’une assemblée délibérante, ensuite parce qu’elle implique un jugement défavorable sur la moralité du corps entier. Le contrôle placé dans un autre corps doit toujours être préféré. Article VI.— Contrôle placé en dehors du gouvernement. Je comprends sous ce chef toutes les dispositions qui établissent l’incompétence du corps législatif à l’égard des lois constitutionnelles, soit qu’elles attribuent cette compétence à des corps temporaires formés ad hoc sous le nom de constituantes, soit qu’elles se bornent à soumettre dans ce cas les décisions de la législature à un veto populaire et à certaines formalités préparatoires, telles qu’une demande explicite de la part d’une certaine fraction du corps, ou d’un certain nombre de citoyens. Le contrôle, sous ces deux formes, est généralement admis dans les constitutions de la Suisse et des États-Unis. On l’y a considéré comme une conséquence rigoureuse du EN DEHORS DU GOUVERNEMENT. 85 principe doctrinal de la souveraineté du peuple que ces constitutions proclament hautement. Ce n’est pas ici le lieu d’examiner jusqu’à quel point cette déduction est logique, puisque j’envisage les institutions politiques uniquement par rapport au but que le gouvernement doit remplir. Sous ce point de vue restreint, le seul qui soit réellement scientifique, l’application du principe dont il s’agit soulève deux questions distinctes dont je m’occuperai successivement la première est relative aux effets généraux de l’incompétence du corps législatif à l’égard des lois constitutionnelles; la seconde, aux effets particuliers du veto populaire. I. Les sociétés, arrivées à un certain degré de civilisation, sont animées d’une vie interne qui devient une cause sans cesse agissante de progrès ou de rétrogradation. Cette vie, surtout dans sa partie intellectuelle et morale, se compose de tant d’élémens subtils, de tant d’influences délicates et indéfinissables, qu’elle échappe le plus souvent à l’action du gouvernement. Elle se forme, se 86 CONTROLE meut, se développe en dehors de la loi positive, et finit par imposer au législateur lui- même les règles qu’elle paraît recevoir de lui. Il faut que la loi suive les ondulations, les changemens de niveau, les courans variables de cette masse mobile qu’on appelle la société ; autrement, elle ne sera plus qu’une lettre morte ; elle ne régnera plus que sur de vaines formes extérieures; le fond des sentimens et des actions humaines lui échappera ; ou bien, ce qui serait pis encore, elle arrêtera le développement naturel du peuple auquel on l’aura imposée, tuera en lui le principe de vie et de perfectibilité, et amènera enfin l’immobilité ou la rétrogradation du corps social. Ce qui est vrai des lois en général, l’est en particulier des lois constitutionnelles. Pas plus que d’autres elles ne doivent, elles ne peuvent être immuables ; et quand on parviendrait à établir l’immutabilité de la lettre, on n’obtiendrait point l’immutabilité de l’esprit dans lequel la lettre est appliquée et qui la vivifie. Je n’admets donc pas qu’on puisse EN DEHORS DU GOUVERNEMENT. 87 révoquer en doute la mobilité des lois constitutionnelles , et par conséquent la nécessité d’ouvrir d’avance une voie légale aux chan- gemens qu’une constitution pourra subir. Je suppose ce point concédé. Mais convient-il de rendre la législature ordinaire absolument ou partiellement incompétente à cet égard, et quels seront les effets de cette incompétence? voilà la question. Le seul avantage qu’on puisse espérer de l’application d’un pareil principe , c’est de se prémunir contre l’omnipotence législative, contre les empiètemens, les extensions d’attributions , auxquels le corps législatif est enclin. Or, ainsi que je l’ai déjà dit, le véritable préservatif contre ce danger se trouve dans le contrôle du corps exécutif, et si ce contrôle n’était pas suffisant, si la faiblesse relative du corps contrôlant le rendait inefficace, les garanties conséquentielles, en particulier la responsabilité morale, y suppléeraient. Et cet avantage, qu’on peut obtenir par d’autres moyens, est compensé par des incon- 88 CONTROLE véniens qu’il sera impossible d’éviter, par des dangers qui menaceront tout l’avenir du pays. Ces inconvéniens, ces dangers résulteront de ce qu’il y aura un corps spécialement chargé de faire les lois constitutionnelles; ils auront lieu, même dans le cas où la révision ne serait pas ordonnée d’avance, même dans le cas où la législature ordinaire conserverait le droit de proposer ce qui doit être soumis au veto populaire. En effet, dès que les fonctions constituantes sont distinctes et séparées des fonctions législatives ; dés que le corps qui est chargé des unes ne peut pas en même temps et suivant les mêmes formes s’occuper des autres, on peut être certain qu’il ne se bornera pas à opérer les changemens nécessaires, les réformes partielles dont l’expérience peut avoir démontré l’utilité. On ne se revêt pas du pouvoir constituant pour en faire un si mince usage et arriver à de si chétifs résultats ; et puis, la nation entière, avertie que ce pouvoir est à l’œuvre, fera entendre mille réclamations diverses; chacun signalera un vice EN DEHORS DD GODVERNEMENT. 89 dans la constitution établie, et un moyen de corriger ce vice. Le corps constituant, sollicité de toutes parts de procéder à une réforme générale, n'y serait déjà que trop porté par le désir de faire mieux que ses prédécesseurs, et d’attacher son nom à une œuvre qui résolût le problème insoluble, c’est-à-dire qui conciliât les vœux de tout le monde. Ainsi, les principes fondamentaux et leurs conséquences de détail, les dispositions qui ont soutenu l’épreuve de l’expérience et celles qui n’ont pu la soutenir, tout sera remis en question , tout sera livré aux chances d’une discussion nouvelle. L’arbre qui commençait à donner quelques fruits sera déraciné, et la terre sera remuée pour recevoir un nouvel arbrisseau, que l’on ne manquera pas d’arracher à son tour avant qu’il ait eu le temps d’y pousser de profondes racines ; jusqu’à ce que le sol, amoindri et pulvérisé par cette perpétuelle trituration, devienne impropre à la culture et ne puisse plus alimenter ni soutenir les rejetons qu’on lui confiera. C’était dans un semblable état d’épuise- 90 CONTROLE ment qu’était tombée la France en 1799, après avoir essayé, dans l’espace de huit ans, trois constitutions différentes ; aussi, la quatrième, celle de l’an VIII, ne put-elle ni se consolider, ni se développer. La nation était devenue incapable de supporter aucun régime légal; le despotisme impérial la sauva d’une dissolution imminente. Cette leçon mémorable ne paraît pas avoir beaucoup profité ; car la manie de se reconstituer ab ovo, chaque fois que l’occasion s’en présente, règne encore chez plus d’un peuple. Les cantons de Schaffhouse et de Thurgovie en sont à leur troisième constitution depuis six ans, et Zurich ne tardera guère à suivre leur exemple. C’est que la pente est trop rapide , la séduction trop irrésistible pour des législateurs humains. La séparation du pouvoir constituant d’avec le pouvoir législatif conduit inévitablement à la réforme totale, parce qu’on ne peut donner au premier la mission d’agir, sans donner en même temps l’éveil à toutes les passions, à tous les systèmes et à tous les intérêts EN DEHORS DU GOUVERNEMENT. 91 qu’une loi constitutionnelle peut satisfaire ; sans créer ainsi une attente générale qui agrandit indéfiniment la mission du législateur, et qui se trouverait déçue s’il ne procédait qu’à une réforme partielle. Il faut le dire, jamais vérité de théorie ne reçut de l’expérience une plus éclatante confirmation. Nous avons ici une double expérience, celle des peuples qui ont commis la faute, et celle des peuples qui l’ont évitée. L’Angleterre, grâce à la confusion du pouvoir constituant avec le pouvoir législatif, en est encore aujourd’hui à développer régulièrement et tranquillement les institutions qu’elle s’est données il y a cinq cents ans; et, dans ce développement paisible, elle a trouvé certes assez de puissance, de prospérité et de vraie liberté pour ne point regretter la marche qu’elle a suivie. Les inconvéniens d’une réforme totale sont évidenspour tout esprit libre de préventions. Une constitution écrite n’est rien qu’une lettre morte, une pure forme, dont les résultats matériels et moraux ne peuvent être prévus que très-imparfaitement par le législateur. 92 CONTROLE Pour qu’elle cesse d’être une pure forme, il faut qu’elle vive dans l’esprit du peuple, dans ses mœurs, dans ses habitudes sociales ; et tout cela demande du temps. Elle rencontrera des faits établis, des plis formés qui ne céderont pas sans résistance ; il faudra en quelque sorte qu’elle fasse l’éducation du peuple, et qu’il s’établisse entre elle et lui, entre la forme et la vie, une liaison intime et complète. Alors, seulement on pourra la juger; alors ses bons et ses mauvais côtés se dessineront nettement, et alors aussi on pourrait sans danger déchirer et livrer aux flammes le parchemin authentique où elle est tracée. Elle a des vices, des lacunes ! corrigez-les, profitez de l’expérience qui lui est défavorable ; mais sachez aussi profiter de celle qui lui est favorable, et maintenir ce qui peut être maintenu. En la réformant trop tôt, vous l’empêchez de su* bir l’épreuve qui seule vous mettrait en état de la juger; en la réformant toute à la fois, vous renoncez à faire usage de l’expérience acquise, vous affrontez gratuitement des difficultés qui étaient déjà en grande partie surmontées. ïtt DEHORS DU GOUVERNEMENT. 93 On ne saurait trop le répéter, l’instabilité n’est pas le progrès ; le véritable progrès suppose au contraire la stabilité des institutions. Il faut asseoir les innovations sur quelque chose de solide, sur des lois que le temps ait cimentées; là où tout est nouveau, rien ne tient, la chute d’une seule pièce entraîne tout l’édifice. II. En parlant du veto populaire, je fais abstraction de tout ce qu’il y a d’illusoire et de mensonger dans cette manière de constater le vœu d une nation entière. Je suppose que tous sont venus, que tous ont voté, et ont voté librement. Je suppose aussi que ce vote a une signification réelle de la part d’un peuple, dont les trois quarts peut-être n’ont point lu la constitution et dont les neuf dixièmes étaient hors d’état de la comprendre. Ce sont là, comme on voit, d’énormes suppositions, et cependant le vote n’en est ni plus vrai, ni moins fâcheux par ses conséquences. Sur quoi le vote des citoyens a-t-il porté ? Sur une constitution écrite que ni eux, ni ceux mêmes qui l’ont faite, ne peuvent sai- 94 CONTROLE nement juger avant qu’elle ait été mise en vigueur. L’ont-ils rejetée? Elle était peut-être excellente ; six mois de vie lui auraient concilié les suffrages de la plupart des opposans. On en fera une autre ; oui, mais en prolongeant cette suspension de tous les pouvoirs ordinaires, cette insécurité générale et cette sourde fermentation qui accompagnent toujours les opérations d’un corps constituant. Les citoyens ont-ils accepté la constitution ? C’était peut-être la plus mauvaise qu’ils pussent choisir; dans six mois, ils la jugeront telle et n’en voudront plus, eux les souverains. Mais leurs mandataires qui auront à peine goûté les douceurs du pouvoir ne seront pas si empressés de s’en défaire, et comme ils ne pourront toucher à rien sans remettre tout en question, ils feront marcher la machine tant mal que bien, au milieu d’un peuple de mécontens, jusqu’à ce qu’ils se lassent eux-mêmes de cette tâche si ingrate, et que le pouvoir constituant soit de nouveau mis à l’œuvre. Le veto populaire a d’ailleurs l’inconvé- EN DEHORS DU GOUVERNEMENT. 95 nient de constater numériquement, dans la masse du peuple, une majorité et une minorité ; de créer ainsi un préjugé favorable ou défavorable à l’égard d’une constitution nouvelle qui, acceptée par une immense majorité , sera mise à exécution avec trop de roideur, avec trop de mépris pour les résistances individuelles ; et, acceptée au contraire par une très-petite majorité, sera frappée de langueur et de faiblesse, alors que le gouvernement institué par elle aurait le plus besoin de confiance et de conviction pour la faire observer. On a fait, en Suisse, une application bien plus étrange du veto populaire. Dans les cantons de St-Gall et de Bàle-Campagne, toutes les lois y sont soumises, ou, pour parler plus exactement, peuvent y être soumises. Elles sont censées adoptées, lorsque au bout d’un certain délai, à partir de leur promulgation, aucune opposition ne s’est manifestée dans la forme prescrite. Si l’opposition a lieu, les communes s’assemblent, et les voix pour et contre sont comptées. L’organisation de ce 96 CONTROLE contrôle démocratique est, comme on voit, de nature à le rendre fort rare, et par conséquent à peu près inoffensif. Ce qui en fait une anomalie, c’est qu’il est accolé à deux gou- vernemens strictement représentatifs ; tandis que les autres États de la Suisse, où la masse du peuple est appelée à voter les lois, ont des constitutions démocratiques. Les conclusions que je tire de cet article et du précédent sont, en deux mots Que le contrôle sur le corps législatif ne doit être placé ni en dehors du gouvernement, ni dans la minorité du corps législatif lui- même, parce que l’un et l’autre de ces modes a pour effet d’empêcher le développement régulier de la constitution, lequel ne peut s’opérer que par l’exercice entier et sans restriction du pouvoir constituant de la part du corps législatif, sous le contrôle du corps exécutif; et, suivant les circonstances , d’une chambre [haute ou d’un corps judiciaire. DES INTÉRÊTS LOCAUX. 97 Section III. — Troisième division du pouvoir. — Gouverne- nement des intérêts locaux. L’histoire constate l’existence, à diverses époques et en diverses contrées, d’un despotisme si aveugle et si écrasant, qu’on s’étonne de voir les sociétés soumises à un pareil joug vivre paisiblement et atteindre quelquefois un haut degré de prospérité. Comment l’arbitraire le plus absolu peut-il laisser subsister quelque ombre de sécurité , et comment l’insécurité n’étouffe-t-elle pas tout germe de développement, tant intellectuel que matériel? La théorie est-elle donc en défaut? Les éloquentes diatribes des philosophes contre le despotisme ne sont-elles que de vaines déclamations ; les démonstrations des publicistes, que des spéculations oiseuses et mensongères ? L’explication de ce fait serait mieux et surtout plus généralement connue, si les historiens et les voyageurs avaient toujours été des observateurs judicieux, des penseurs pro- II. 7 98 GOUVERNEMENT fonds ; et qu’au lieu de se borner, connue ils font souvent, à caractériser les institutions politiques d’un peuple par les traits les plus saillans de son gouvernement central, ils eussent pénétré dans les détails de chaque administration et nous en eussent dévoilé le mécanisme. Le fait est que partout où le despotisme pur n’a pas été absolument incomptatible avec les progrès de la civilisation, et n’a pas entièrement paralysé le développement de la prospérité matérielle et de l’intelligence , on découvre à côté et tout autour de lui de petites administrations, gouvernant avec une certaine indépendance les intérêts locaux, et préservant ainsi bien des germes de progrès social du contact immédiat de l’arbitraire qui les aurait étouffés. Ainsi s’explique la vie croissante et l’incontestable prospérité des provinces occidentales de l’empire romain, pendant le premier siècle de l’ère chrétienne, sous le règne des monstres les plus extra- vagans qui jamais aient été revêtus du pouvoir suprême. L’histoire moderne, celle de DES INTÉRÊTS LOCAUX. 99 nos jours, serait féconde en exemples du même genre, que je me refuse à citer pour ne point compromettre la science par des personnalités offensantes. Qu’on me permette une seule réflexion sur la période récente, dont le souvenir est encore si vif parmi nous, quoiqu’elle appartienne déjà au passé. Le despotisme de Napoléon était sans contredit un despotisme éclairé, ami des lumières et du progrès dans des limites assez larges, promoteur de grandes et belles choses ; et cependant, jamais joug n’a paru plus pesant ni plus intolérable que le sien ; jamais l’arbitraire ne s’était montré sous des formes plus gênantes, ni plus odieuses ; jamais gouvernement ne s’était attiré à un plus haut degré la désaffection des peuples, et n’avait semblé plus apte à entraver la marche de la civilisation, ou même à lui imprimer un mouvement rétrograde. La cause de ces effets , le mot de cette énigme, se trouve dans la centralisation complète de ce gouvernement. L’Orient lui-même fournit plus d’un exemple à l’appui de ce que je viens de dire. En GOUVERNEMENT 100 Turquie et en Perse, le despotisme tue par-» ce qu’il atteint tout, pénètre partout; aux Indes et en Chine, il s’est montré beaucoup moins délétère, parce qu’il n’a pu étendre son bras jusqu’aux dernières ramifications du corps social. Le poison s’est bien logé dans les principaux artères ; il a vicié la masse du sang et affaibli les organes ; mais il n’a pu s’insinuer dans les extrémités pour les gangrener et détruire ainsi peu à peu la circulation et la vie. D’un autre côté les États libres, les républiques surtout, n’ont vécu et prospéré que là où les intérêts locaux étaient régis par une administration locale, distincte et indépendante du gouvernement central. Les Dèmes de l’Attique étaient autant de petits États, ayant leur assemblée du peuple, leurs magistrats nommés par elle, et responsables envers elle. Les Tribus de l’ancienne Rome, et ensuite les municipes avaient aussi leur gouvernement local. De même, aux États- Unis, en Angleterre, en Suisse on trouve des administrations municipales indépendantes, DES INTÉRÊTS LOCAUX. 101 appelées à pourvoir au gouvernement des intérêts locaux. Tels sont les enseignemens de l’expérience ; la théorie serait arrivée, sans leur secours, au même résultat. En effet, les deux premières divisions du pouvoir dont j’ai parlé jusqu’ici n’atteindront pas toujours leur but. Le gouvernement, dans un Etat dont la population se compte par millions, sera tout à la fois chargé d’une tâche trop grande, et revêtu d’un pouvoir trop étendu, s’il doit satisfaire seul à tous les intérêts des membres de l’association. Le nombre des fonctionnaires exécutifs et judiciaires deviendra tel qu’il sera impossible de les éliminer par élection ; d’ailleurs, il existe d’autres motifs, dont je parlerai plus tard, pour en attribuer la nomination au corps exécutif. Or cette attribution et l’énorme quantité de moyens matériels qu’on sera aussi obligé de confier à ce corps concentreront en ses mains une puissance qui le mettra en état peut-être de braver le contrôle de la législature, d’y 102 GOUVERNEMENT introduire la corruption et de fouler aux pieds la lettre ou l’esprit des lois, en dépit des garanties les mieux combinées. D’un autre côté, l’attention du gouvernement, partagée entre une multitude de détails, n’y suffira point; quelque portée d’intelligence qu’on suppose aux fonctionnaires, ils succomberont sous un tel fardeau. Leur aptitude morale et leur aptitude intellectuelle pourront donc l’une et l’autre se trouver en défaut. De là l’utilité d’une troisième division du pouvoir, division dont les bases sont faciles à indiquer. Parmi les intérêts individuels communs à tous les membres de l’association, ou au plus grand nombre d’entr’eux , il en est de généraux, qui doivent être satisfaits par des mesures générales ; tels sont ceux auxquels il est pourvu par les lois civiles et pénales, par les actes de la politique extérieure, par la défense du pays contre l’étranger, etc. Il en est aussi de spéciaux auxquels il peut être pourvu par des mesures spéciales pour chacune des fractions dans lesquelles le ter- DES INTÉRÊTS LOCAUX. 103 ritoire de l’État se trouve divisé; ce sont des intérêts locaux, c’est-à-dire qui ne peuvent être satisfaits que dans une certaine localité, et qui le sont complètement dés qu’ils le sont dans cette localité. Il importe à tout citoyen, quel que soit son domicile, que les crimes d’une certaine nature soient constatés, et punis d’une certaine manière sur tout le territoire de l’État ; que les droits civils soient établis uniformément, que le pays entier soit défendu contre les ennemis du dehors; mais il lui importe peu que les circonscriptions territoriales autres que celle dans laquelle il a établi son domicile, soient pourvues d’une église ou d’une école primaire; il ne lui importe pas du tout qu’elles soient pourvues de fontaines, d’hôpitaux et d’autres établissemens d’utilité ou de luxe, destinés à satisfaire des besoins purement locaux. Il lui importe que les routes de l’État soient entretenues, mais il s’inquiète peu des chemins vicinaux et de la police des propriétés foncières hors de son 104 GOUVERNEMENT canton. Enfin, s’il a le plus grand intérêt à choisir tel citoyen, plutôt que tel autre, pour son juge conciliateur, pour son pasteur, ou pour le maître d’école de ses enfans, il ne se soucie nullement des choix qui seront faits pour de semblables fonctions dans les autres circonscriptions territoriales. Cette distinction entre les intérêts généraux et les intérêts spéciaux, ou, pour me servir d’expressions plus adéquates, entre les intérêts nationaux et les intérêts locaux, étant établie, la conséquence qui en résulte est évidente. Les premiers sont l’expression de ce qu’il y a de compatible dans toutes les tendances individuelles des membres de l’association ; il doit donc y être pourvu par le gouvernement général qui représente cette somme de tendances compatibles. Les derniers ne doivent être que l’expression de ce qu’il y a de compatible dans les tendances individuelles des habitans de chaque fraction territoriale ; il n’y a nulle nécessité de consulter à la fois, sur chacun d’eux , les DES INTÉRÊTS LOCAUX. 105 tendances de toute la société ; nulle convenance, dès-lors, à y pourvoir par l’organe du gouvernement central. La base de notre nouvelle division du pouvoir étant ainsi trouvée et justifiée en théorie, et la division elle-même étant reconnue nécessaire, il ne resterait plus qu’à déterminer l’unité territoriale, et à lui donner un gouvernement. L’unité territoriale est presque toujours un élément préexistant que le législateur n’a pas besoin de créer. Quant au gouvernement, il devra jouir d’une indépendance complète dans les limites de sa compétence et recevoir une organisation propre à lui faire atteindre son but. La science ne peut tracer à cet égard d’autres règles que celles qui sont communes à tous les gouver- nemens. L’institution de municipalités indépendantes présente des avantages latéraux qui la rendraient désirable, alors même qu’elle ne contribuerait point à diminuer le pouvoir du gouvernement central, ou que cette diminution ne serait pas jugée nécessaire. 106 GOUVERNEMENT Premièrement , les intérêts locaux seront mieux et plus promptement servis qu’ils ne pourraient l’être par un gouvernement central. Cette vérité n’a plus besoin d’être démontrée ; tout a été dit à cet égard ; et les partisans de la centralisation ne songent guère à la défendre sur ce point. Aussi trouve-t-on dans les Etats les plus centralisés des espèces de municipalités chargées de donner un préavis sur les affaires qui concernent exclusivement leur circonscription territoriale. Mais ces corps, privés de toute indépendance , revêtus d’attributions très-incomplètes , dirigés et contrôlés par des agens du gouvernement central, n’ont, de l’institution dont il s’agit ici, que le nom et l’apparence ; il n’en résulte ni division du pouvoir, ni aucun des autres avantages dont il me reste à parler. En second lieu, les législateurs du pays apporteront dans l’exercice de leurs fonctions des vues larges, un esprit dégagé de l’influence des intérêts locaux, lorsqu’ils seront en sécurité sur ces intérêts, lorsqu’ils sau- DES INTÉRÊTS LOCACX. ior ront qu’il y est pourvu par un gouverne^ ment ad hoc. N’ayant à s’occuper que d’intérêts généraux, ils y consacreront leur attention entière et envisageront les grandes questions politiques sous un point de vue vraiment national. Il en sera de même des autres citoyens et par conséquent de l’opinion publique. Les intérêts locaux sont ceux de tous les jours , de tous les momens, ceux auxquels nous songeons avant tout et dont la poursuite nous tient le plus à cœur. Quand leur part sera faite, nous deviendrons citoyens de l’État ; jusque là nous ne serons citoyens que de la commune ou de l’arrondissement. Mais le principal avantage des gouverne- mens locaux se trouve dans l’éducation que le peuple y reçoit j éducation politique, à laquelle rien ne saurait suppléer, ni les écoles, ni les livres. C’est dans les discussions libres et publiques d’une assemblée municipale que le peuple s’habituera aux formes constitutionnelles ; c’est là qu’il trouvera une sphère d’activité à la portée de toutes ses intelligen- 108 GOUVERNEMENT ces, une satisfaction légale pour ce besoin de mouvement, pour cette inquiétude d’esprit, qui sont la vie même chez une nation, et que l’inaction forcée exaspère ou tue, ne laissant ainsi d’autre alternative au pays que le délire de la fièvre ou l’immobilité de la mort. Pour nos sociétés modernes, la démocratie n’est possible que dans les municipalités. C’est là son refuge ; c’est de là qu’elle étendra son influence salutaire sur le gouvernement général; si elle n’est pas là, elle ne saurait être nulle part. Ce n’est pas en procédant une ou deux fois par année à quelques élections, que le peuple peut apprendre à connaître ses droits et à s’en servir ; les supériorités de fortune et de position sociale sont les seules qui le frappent et qui se fassent sentir à lui dans le cours ordinaire de son existence; tandis que les gou- vernemens de municipalités seront autant de théâtres où les futurs législateurs, les futurs hommes d’état, préluderont à leur carrière, et mettront en évidence leurs talens et leurs intentions. Les citoyens, alors, seront en état d’apprécier l’aptitude intellectuelle et morale DES INTÉRÊTS LOCAUX. 109 de ceux auxquels ils devront confier le maniement du pouvoir social ; alors, les garanties d’élimination pourront acquérir toute leur efficacité ; alors, le suffrage universel ne sera plus une absurdité, une chimère irréalisable. Enfin, c’est par les gouvernemens locaux seulement que la vie intellectuelle peut animer à la fois toutes les parties d’un grand territoire et qu’il peut s’établir un rayonnement réciproque, une action et une réaction entre le centre et les extrémités. Les places importantes du pays deviennent autant de foyers de civilisation, autant de centres rivaux, exerçant les uns sur les autres un contrôle qui tourne au profit de la vérité dans les sciences, de la moralité dans les actions , du bon goût dans les arts et la littérature. On ne voit point, sous ce régime, toutes les supériorités intellectuelles de la nation s’engouffrer dans l’enceinte privilégiée d’une seule ville, les unes pour y périr, faute d’un premier succès qu’elles ne sauront pas mendier ; les autres pour y usurper, avec l’aide des coteries dont elles auront subi le joug, GOUVERNEMENT iio une insolente aristarchie ; on ne voit point mille erreurs bizarres ou dangereuses se poser tour à tour comme doctrines philosophiques , aux applaudissemens d’un public frivole , et par l’organe de quelques écrivains presque aussi frivoles que lui ; on ne voit point, surtout, les législateurs, les hommes politiques, user leurs talens et leur activité dans de vains débats sur des questions de systèmes et de principes que le pays comprend à peine, et qui tirent toute leur importance de la tyrannie qu’exerce l’opinion publique de la capitale, et de l’injuste ascendant qu’obtiennent par son moyen les hommes assez habiles pour la diriger. Les inconvéniens de plusieurs espèces, que dis-je? les graves dangers qui résultent de la centralisation sont si évidens, qu’il faut tout l’aveuglement d’un préjugé ou toute l’irréflexion d’une habitude pour ne pas en être frappé, dans le pays même où ils se font sentir. Et qu’on ne l’oppose point ici au fédéralisme , car ce n’est point du fédéralisme que j’ai voulu parler. Les gouvernemens fédéra- DES INTÉRÊTS LOCAUX. 111 tifs ne sont pas des institutions, mais des faits résultant de certaines circonstances matérielles, et destinés à durer justement aussi longtemps que ces circonstances resteront les mêmes. Le fédéralisme contient mille germes de dissolution ; il est permis de douter s’il en renferme un seul de développement. On a vu mainte confédération se dissoudre; je ne sache pas qu’il existe aucun exemple d’une union fédérale que le temps ait rendue plus intime et plus forte. Ce n’est qu’au moyen d’une pression extérieure que peut se maintenir cette aggrégation artificielle d’individualités qui, douées chacune de tout ce qui est nécessaire à la vie d’une nation, tendent nécessairement à se repousser et à s’isoler, à mesure qu’elles grandissent en force et en prospérité. jNori, en parlant des gouvernemens locaux, je n’ai point compris sous ce nom les souverainetés indépendantes qui forment une confédération; je veux que l’unité territoriale se perde dans le grand tout par sa petitesse, et qu’elle y soit retenue par tous les liens qui forment la nationalité; je veux que l’État puisse écraser 112 GOUVERNEMENT d’un seul coup la commune rebelle qui s’aviserait d’empiéter sur les attributions du gouvernement central, ou d’employer la minime fraction de pouvoir qu’on lui a laissée, d’une manière préjudiciable à l’intérêt national et contraire aux lois générales. S’il fallait choisir entre la centralisation et un gouvernement sans force et sans unité, je n’hésiterais point à préférer le premier de ces maux. Je sais qu’on accuse les gouvernemens locaux de créer l’esprit municipal et de substituer cette espèce de patriotisme étroit au véritable patriotisme, au patriotisme national. Erreur grossière, que les faits ont partout démentie. L’esprit de localité n’est pas le fruit des institutions, mais de sentimens et d’habitudes que les circonstances seules développent. La centralisation la plus complète n’empêchera pas les citoyens d’aimer leur commune avant l’État, et de tenir aux éta- blissemens qui satisfont leurs premiers intérêts sociaux, leurs intérêts journaliers, plus qu a tout le reste. S’ils ont besoin de l’État pour obtenir leur bien-être local, ils l’en visa- DES INTÉRÊTS LOCAUX. 113 geront comme un moyen de satisfaire ces mesquins intérêts ; ils ne l’aimeront qu’à proportion du bien-être local qu’il leur procurera, et leur patriotisme se mesurera sur l’efficacité des mesures générales et uniformes par lesquelles ce bien-être sera obtenu. Supposez, au contraire , que les intérêts locaux sont satisfaits sans l’intervention directe de l’État; alors les citoyens, ayant les moyens de se tranquilliser eux-mêmes sur ce point important, et de régler à leur gré tout ce qui les touche de près, pourront songer à leurs intérêts nationaux, et ils n’y songeront point sans transporter sur l’État entier l’affection qu’ils ont pour leur localité. N’est- ce pas l’État qui protège, qui abrite sous son aile puissante leurs libertés municipales? N’est-ce'pas à lui qu’ils doivent en définitive le maintien de cette organisation dont ils sont heureux et fiers, parce qu’elle assure leur bien-être journalier, et qu’elle fait de ce bien- être leur propre ouvrage ? Pour que les gou- vernemens locaux eussent la tendance qu’on leur reproche, il faudrait que notre patrio- II. 8 114 GOUVERNEMENT tisme fût en raison inverse du degré de bonheur et de liberté dont nous jouissons ; il faudrait que notre patrie nous devînt moins chère à mesure que nous en recevrions déplus grands bienfaits ! Je ne connais, en faveur de la centralisation , qu’une seule raison spécieuse ; la voici Les sentimens et les opinions politiques sont rarement uniformes, dans les diverses circonscriptions territoriales d’un grand Etat, et le seront d’autant moins que les citoyens auront moins de relations directes avec l’administration centrale. Les différences de religion, les traditions de reconnaissance et de dévouement , la position géographique, le voisinage de certaines frontières, le souvenir d’une origine distincte ou de privilèges avantageux, sont les causes les plus fréquentes de ce fait incontestable. Or, si l’État se trouve engagé dans une de ces luttes politiques où les opinions et les sentimens jouent le principal rôle, parcequela forme du gouvernement et l’attribution de la souveraineté en dépendent, une organisation qui assure au gouverment cen- DES INTÉRÊTS LOCAUX. 115 Irai le concours moral de tous les fonctionnaires, de toutes les autorités du pays, paraît seule propre aussi à lui procurer le concours prompt et simultané de toutes ses forces matérielles. L’Angleterre, protégée par le rempart des mers, n’a respiré tranquillement qu’après la mort du dernier Stuart; la France, ouverte à tout venant, a eu depuis cinquante ans des familles entières de prétendans à ses portes, sans que sa paix intérieure en ait été sensiblement altérée. La guerre civile est sans contredit un horrible fléau, mais ce n’est pas le seul que les pas- sions'humaines puissent attirer sur un Etat; et, sans vouloir évoquer de fâcheux souvenirs, on peut se demander si ces mêmes municipalités qui ont pu, à diverses époques, prolonger en faveur d’un prétendant une lutte fatale au pays, ne seraient pas aptes aussi, en d’autres circonstances, à augmenter les difficultés d’une invasion, et à préserver le pays des traités désavantageux et des concessions humiliantes qu’un tel malheur entraîne à sa suite. 116 DES GARANTIES CHAPITRE II. Des Garanties conséquentielles. Les garanties conséquentielles sont celles qui agissent par le moyen de certaines conséquences attachées aux actes des fonctionnaires. Ces conséquences peuvent être, et sont en effet, de deux espèces, savoir des biens ou des maux, des récompenses ou des peines. Lorsqu’un fonctionnaire a de semblables conséquences à espérer ou à craindre, on dit qu’il est responsable; responsabilité est un terme général qui comprend toutes les garanties dont il sera question dans ce chapitre. Je parlerai d’abord de la responsabilité en général , et puis de chacune de ses espèces en particulier. C0NSEQUENT1ELLES. 117 Section, 1 . — De la responsabilité en général. La responsabilité repose en entier sur ce principe c’est qu’entre deux maux inévitables l’homme choisit le moindre, et qu’entre deux avantages qui lui sont offerts , il. donne la préférence au plus grand. D’après ce principe, on suppose que le fonctionnaire qui n’est point retenu dans son devoir par d’autres motifs, le sera tout au moins par la crainte d’une peine ou par l’appât d’une récompense. Pour que cette supposition soit fondée, on voit d’abord que la peine attachée à chaque infraction du fonctionnaire doit excéder celle qui résulterait pour lui du sacrifice de son intérêt à son devoir ; ou que la récompense doit être supérieure à l’avantage qu’il pourrait se promettre en y manquant. Si l’on pouvait toujours cumuler la responsabilité rémunérative avec la responsabilité punitive, mesurer exactement d’avance l’efficacité de chaque peine et de chaque récompense, et rendre l’application de l’une 118 DE LA RESPONSABILITÉ. et de l’autre parfaitement certaine; il en résulterait une garantie avec laquelle on pourrait se passer de toutes les autres, en tant du moins que celles-ci ont pour but d’assurer l’aptitude morale des fonctionnaires. Malheureusement il n’en est point ainsi. En premier lieu , la responsabilité rému- nérative est dispendieuse ; quand on voudrait proportionner la rémunération à la force des motifs séducteurs qui peuvent agir sur le fonctionnaire, on arriverait souvent à ce singulier résultat que la récompense due à un fonctionnaire irréprochable causerait à l’État plus de dommage que ses fautes n’en auraient occasionné s’il en eût commis. En second lieu, la responsabilité punitive elle-mèmé ne saurait jamais être parfaitement certaine. Ce seront des hommes qui constateront le délit et qui prononceront la peine ; c’en est assez pour que l’erreur puisse se glisser dans leurs jugemens, et que la menace soit voilée, aux yeux du fonctionnaire, par un nuage d’incertitude qui en diminue l’efficacité. DE LA RESPONSABILITÉ. 119 Enfin, l’efficacité, soit des peines, soit des récompenses , dépend en grande partie du caractère et de la position de celui auquel on les appliquera; ce qui serait la mort pour tel individu, ne sera qu’un jeu pour l’autre. Dès-lors , comment fixer d’avance les peines ? et si on ne les fixe pas, quel pourra être l’effet de menaces indéterminées ? Avec ces lacunes et ces imperfections inévitables, la responsabilité est encore la meilleure des garanties , celle dont on peut le moins se passer. Elle n’agit pas seulement sur l’aptitude morale des fonctionnaires, mais aussi jusqu’à un certain point sur leur aptitude intellectuelle , parce qu’elle leur commande des efforts d’attention qui doublent leurs facultés. D’ailleurs l’éventualité d’une punition peut contribuer à écarter, des emplois publics, les hommes absolument inca-* pables. La responsabilité est légale ou morale; légale, lorsque les peines et les récompenses sont prévues par une loi, et attachées par elle à certains actes déterminés ; morale, lors- 420 DE LA'" RESPONSABILITÉ que ces peines et ces récompenses ne sont que les conséquences du jugement que portent certaines personnes sur les actes des fonctionnaires. Section II. — De la responsabilité légale. Rien ne paraît plus simple, au premier coup-d’œil, que de soumettre les fonctionnaires à une responsabilité légale j rien de plus conforme aussi à ces idées universelles de justice rétributive qui forment la conscience populaire chez toutes les nations ; et cependant, rien de plus rare que l’application complète et régulière de cette précieuse garantie. Ce n’est pas que le principe n’ait été reconnu et consacré dans mainte constitution ; mais l’organisation nécessaire, pour le mettre en pratique, est presque toujours insuffisante, si elle ne manque pas entièrement. Les constitutions des États-Unis d’Amérique sont les seules où cette lacune ne se fasse point apercevoir. LÉGALE. 121 J’examinerai d’abord à quels actes peut s’appliquer la responsabilité légale, et ensuite, comment elle doit être appliquée aux actes qui en sont susceptibles. Article I. — A quels actes s’applique la responsabilité légale? Toute responsabilité légale suppose une loi antérieure et un juge pour l’appliquer ; une loi qui attache certaines conséquences à des actes déterminés; un juge qui compare les faits spéciaux avec ceux que la loi aura prévus , et qui prononce la conséquence de droit résultant de cette comparaison. Le jugement qui serait rendu sur des actes politiques, sans loi préalable et par des juges extraordinaires, ne serait autre chose qu’une vengeance d’un parti vainqueur sur un parti vaincu. La perspective éventuelle d’un tel jugement ne serait pas une garantie ; ce se- raitle contraire d’une garantie. De ce principe découlent plusieurs conséquences importantes 1 0 La culpabilité d’un acte ne peut con- 122 DE LA RESPONSABILITÉ sister que dans son opposition avec une loi positive connue du fonctionnaire , et qui servira de base au jugement. Si la loi de responsabilité définit les actes qu’elle érige en délits, c’est cette loi seule qui sert de règle au juge ; si elle ne les définit pas, il faut qu’elle se rapporte à quelque autre loi qui ait pris ce soin ; car le juge a besoin d’une règle générale pour apprécier le fait particulier qui lui est soumis. 2° L’acte incriminé devra toujours être un fait accompli, tombant sous les sens, et appréciable indépendamment de son caractère psychologique. Une loi qui n’imposerait aux fonctionnaires que des règles morales , qui ne leur prescrirait que des intentions conformes au but du gouvernement, ne pourrait jamais servir de base à la responsabilité légale, parce que la violation de cette loi ne serait qu’un fait psychologique , impossible à constater dans la plupart des cas. 3° Le juge de l’acte doit être, en l’appréciant, à l’abri des motifs séducteurs qui ont LÉGALE. 123 pu agir sur l’auteur de cet acte ; autrement, il 11e serait pas un juge, mais une des parties en cause, et l’on ne pourrait sans danger le rendre lui-même irresponsable. De là je conclus que les actes législatifs et judiciaires ne peuvent donner lieu à aucune responsabilité légale. Lorsqu’un acte législatif se trouve contraire à une loi antérieure, on ne peut pas dire que ceux qui l’on voté ont violé une loi ; ils l’ont abrogée comme ils en avaient le pouvoir. Il existe, sans doute, une règle générale que le législateur doit suivre dans l’exercice de ses fonctions, c’est celle qui assigne pour but à cet exercice l’intérêt général de la “société. Mais cette règle n’est pas et ne saurait jamais être une loi positive. Tout ce qu’on peut exiger du législateur, c’est qu’il vote selon sa conviction, conformément à ce qu’il croit être l’intérêt général; or, c’est exiger de lui un acte purement psychologique dont l’appréciation est hors de la portée des juges humains. D’ailleurs, qui prendrait-on pour juge de ce qui est ou 124 DE LA RESPONSABILITÉ n’est pas conforme à l’intérêt général ? Où trouverait-on des hommes inaccessibles aux motifs séducteurs qui ont entraîné le vote des fonctionnaires inculpés? Une loi qui doit régir l’avenir intéresse tous les citoyens. La condition, même d’étranger, ne serait pas toujours une garantie d’impartialité. Lorsque la compétence du corps législatif est restreinte aux lois qui n’ont pas le caractère constitutionnel , il semble que les mêmes motifs ne militent plus contre l’application de la responsabilité légale, puisqu’on a une loi positive, la constitution, à laquelle il est aisé de comparer les actes incriminés. La décision ou le vote attaqués sont-ils ou non contraires à la constitution établie? C’est là, sans contredit, une question de la même nature que celle de savoir si telle convention , produite dans une contestation privée, se trouve ou non entachée de nullité. Cependant, quoique l’application de la responsabilité légale constitue dans ce cas une véritable opération judiciaire, il n’en résulte pas LÉGALE. 125 que cette application soit convenable, ni même toujours possible. Est-ce le vote de la majorité qui est attaqué ? Il faudra mettre cette majorité entière en accusation ; et, si elle est condamnée, la moindre peine qu’on puisse lui infliger sera l’exclusion du corps législatif. Ou bien, ne pourra-t-on incriminer que le vote de la minorité ? Dans l’un et l’autre cas , on revêtira le juge du pouvoir exorbitant de décimer la législature, et l’on détruira toute liberté dans les délibérations de ce corps. S’il y a eu quelques exemples de cette monstrueuse application de la responsabilité, c’était à des époques [de crises extraordinaires, où les principes n’étaient que des armes à l’usage du parti vainqueur et sans force contre lui. Quand on a commis la faute de refuser les fonctions constituantes au corps législatif, et que, volontairement ou par erreur, il a dépassé la limite de ses attributions, le remède se trouve dans la nullité de la décision inconstitutionnelle ; nullité qui peut, et qui devrait toujours être prononcée par les tribunaux 126 DE LA RESPONSABILITÉ ordinaires, ainsi que cela se pratique aux États-Unis. Ce que je viens de dire des actes législatifs, peut se dire en grande partie des actes judiciaires. Le juge applique une loi positive , sans doute, mais il l’applique à un cas particulier qui n’y est point expressément prévu. C’est parce qu’il y a doute et controverse au sujet de cette application, que le juge en est saisi. Son jugement est le résultat d’une opération de l’intelligence, et l’expression d’une opinion personnelle. On lui demande que cette opinion soit sincère et conforme aux règles d’interprétation qu’il doit avoir étudiées; on ne peut lui demander autre chose. Or, la sincérité de sa conviction est un fait psychologique, et les règles d’interprétation sont du domaine de la science, non de la loi positive. Ensuite, la responsabilité légale du juge entraînerait nécessairement la confirmation ou l’infirmation de son jugement par le tribunal qui en connaîtrait ; elle nécessiterait une opération judiciaire exactement semblable à celle dont le jugement attaqué serait le LEGALE. 127 résultat; et les nouveaux juges, appelés à faire cette opération, seraient placés exactement comme les premiers, soumis à l’action des mêmes motifs séducteurs, nantis des mêmes élémens de conviction. Les rendrait-on responsables à leur tour ? alors, qui les jugerait? et qui jugerait les juges de ces juges ? Il n’y a aucune raison de faire halte dans cette échelle ascendante de responsabilité. Attribuera-t-on ces fonctions à la législature? Ce serait cumuler dans un même corps des attributions inconciliables, et consacrer une violation flagrante du principe de la séparation des fonctions. Si la législature doit connaître des contestations et des délits privés, qu’elle soit constituée en tribunal, et organisée comme doit l’être un tribunal ; mais alors pourquoi ne serait-elle pas elle-même responsable? Si elle juge avec les formes législatives, elle jugera mal ; elle empiétera sur des fonctions qu’elle est inhabile à remplir 1 . a Ces principes ont été méconnus en Suisse, et plus d’une constitution cantonale a déclaré les tri- 128 DE LA RESPONSABILITÉ Si la responsabilité légale ne peut atteindre le vote même du fonctionnaire législatif, ne peut-elle pas au moins s’attacher aux mobiles apparens de ce vote ? ces mobiles ne sont-ils pas quelquefois punissables par eux-mêmes? Il y a, sans doute, des mobiles de cette nature ; tel est celui de la corruption. Le fait de la corruption, chez un fonctionnaire, implique violation du devoir, quel qu’en soit le résultat ; mais encore faut-il que ce résultat, bon ou mauvais, soit la conséquence du fait, c’est-à-dire qu’il y ait une liaison entre le bunaux responsables de tous leurs actes envers la législature. Aussi a-t-on vu, il n’y a pas très-longtemps , le corps législatif d’un canton condamner un tribunal entier, et casser un jugement rendu par ce tribunal dans une cause d’intérêt privé. Ce même Grand-Conseil a empiété, plus récemment encore , sur les attributions du corps exécutif à l’égard d’associations non autorisées. Il va sans dire que je ne blâme point ici ces actes en eux-mêmes ; je les envisage uniquement 'sous le point de vue de leur conformité avec les principes de la législation constitutionnelle. LÉGALE. 129 Fait de la corruption et le vote du législateur ; or, cette liaison est un fait psychologique dont il est impossible de constater l’existence par aucun procédé judiciaire. La position du fonctionnaire judiciaire est, à cet égard, un peu différente. Les intérêts anormaux contre lesquels il s’agit de le prémunir ne sont pas en grand nombre; il est possible de les prévoir, de les énumérer d’avance, de prohiber enfin les faits externes de corruption, sans pénétrer bien avant dans les relations privées du fonctionnaire. Ainsi, on peut défendre absolument aux juges de recevoir aucun présent des parties entre lesquelles ils doivent prononcer. Une pareille défense adressée au législateur serait absurde, car tous les citoyens sont parties dans les décisions qu’il est appelé a prendre. Il n’y aurait presque aucune relation sociale qui ne dût lui être interdite, s’il fallait atteindre chez lui tous les faits externes de ce genre. D’ailleurs, l’homme est accessible de plusieurs côtés à la corruption. Celui que les présens trouveront inébranlable, sera peut-être sen- n a 130 1E LA RESPONSABILITE sible aux satisfactions d’amour-propre. Reconnaissons donc que le vote du législateur, l’acte qui constitue proprement l’exercice de ses fonctions, n’est pas susceptible de l’application d’une responsabilité légale; qu’il en est de même de l’acte judiciaire ; que, cependant, à l’égard de ce dernier, sans prétendre constater le fait psychologique de la liaison du motif avec l’acte, on doit caractériser d’avance comme délits certains faits externes qui peuvent agir comme motifs séducteurs sur le juge. Enfui, l’exercice des fonctions tant législatives que judiciaires, est toujours soumis à certaines formes légales, à certaines prescriptions réglementaires, destinées à augmenter l’efficacité des garanties constitutionnelles, et à conserver dans son intégrité normale l’aptitude intellectuelle des corps fonctionnaires. Telles sont les règles de la procédure judiciaire et les formes délibératives de la législature. Telle est encore, pour les deux espèces de fonctionnaires , l’obligation d’une présence matérielle et assidue dans le lieu où LÉGALE. 131 leurs fonctions s’exercent. Il en résulte des devoirs dont l’accomplissement ne suffit pas, sans doute, pour rendre un fonctionnaire irréprochable, mais qui ne sauraient être négligés sans que tous les autres le soient en même temps. Nous verrons plus loin jusqu’à quel point la responsabilité légale peut s’y appliquer. Quant aux actes exécutifs, il importe de distinguer ceux qui constituent les fonctions directes d’avec ceux qui constituent les fonctions indirectes. Ces derniers, n’étant que l’exécution de lois positives ou de sentences judiciaires, la responsabililé légale s’y applique éminemment. Ce sont, en outre, des faits accomplis, et, le plus souvent, des faits matériels, d’où il est résulté un bien ou un mal déterminé pour des individus ou pour la société entière. Le juge qui les appréciera, n’ayant point à profiter d’un abus qu’il sanctionnerait ou d’une omission qu’il approuverait , n’exerçant point une fonction exécutive et n’étant point membre d’un corps exécutif, ne sera point accessible aux mê- 132 DE LA, RESPONSABILITE mes motifs séducteurs que l’auteur de l’aete. Les actes constituant les fonctions directes , au contrai re, ne se rapportent à aucune loi positive; ils sont le résultat d’une volonté qui n’a pu être dirigée que par des principes , et qui ne peut être jugée que d’après des principes. Il s’agissait de pourvoir directement à des besoins sociaux ; a-t-on pu le faire sans léser l’intérêt général ? La satisfaction qu’on leur a donnée ou refusée était-elle conforme à cet intérêt, c’est-à-dire était-elle l’expression de ce qu’il y avait de compatible sur ce point dans les tendances individuelles de toute la société ? De telles questions, il faut en convenir, semblent ne pouvoir être résolues que par des juges possédant toutes les aptitudes qu’on exige des fonctionnaires exécutifs, et les possédant au plus haut degré. Ensuite, les actes incriminés ont pu être, sans doute, de la part de leur auteur, le résultat d’intentions perverses , ou d’une préférence volontaire donnée à son intérêt particulier sur l’intérêt général; mais n’ont-ils pas pu être, aussi les conséquences très-logi- LEGALE. 133 ques de certains principes qu’il avait adoptés avec une conviction sincère ? Il s’était fait une notion erronée de l’intérêt général, et il a cru devoir agir en conformité avec cette notion. Ou bien, encore, ses fautes ont été le résultat de son incapacité intellectuelle ; il avait une portée d’esprit insuffisante, une intelligence bornée, avec des intentions pures et un caractère estimable. Doit-on appliquer la responsabilité légale dans tous ces cas? Les fautes du fonctionnaire exécutif y seront-elles toutes soumises, quelle qu’en soit la cause? Et, s’il en doit être ainsi, quel sera le juge appelé à décider ce qui'est une faute, le juge assez impartial et assez éclairé pour prononcer une sentence péremptoire dans des questions de principes? Les actes directs des fonctionnaires exécutifs sont souvent d’une telle importance, ils entraînent des suites si fréquemment irréparables, qu’on ne peut songer à les affranchir, dans aucun cas, de la responsabilité légale. L’homme qui aspire à des emplois sans avoir l'intelligence nécessaire pour les 134 DE LA RESPONSABILITÉ remplir commet un délit, un délit de présomption, qui devient grave par ses conséquences. L’homme qui arrive aux fonctions publiques avec des principes erronés, et qui agit conformément à ces principes, est un ennemi de l’État, ennemi d’autant plus dangereux que son caractère et sa portée d’esprit le rendent plus capable de réaliser les vues qui dirigent sa conduite. IN’est—il pas désirable que ces deux catégories d’individus soient écartées, autant que possible, du maniement des affaires, et qu’on puisse toujours les en éloigner lorsqu’elles y sont parvenues ? Or, le moven le plus efficace d’obtenir ce résultat, c est d’attacher aux actes de toute espèce, aux fautes comme aux crimes, une grave et sévère responsabilité. Il faut donc une loi de responsabilité qui atteigne tous les aetes directs des fonctionnaires ; il faut cette loi, pour qu’on ne soit jamais obligé de recourir à des jugemens exceptionnels, qui auraient un caractère de vengeance et de persécution. D’un auire côté, il est évident que les ju- LEGALE. 135 gemens prononcés en pareil cas ne sont pas de pures sentences judiciaires; ce sont des jugemens politiques, et c’est en les envisageant comme tels que nous chercherons à quel tribunal ils doivent être confiés. Article H. — De la responsabilité légale appliquée aux fonctions législatives. L’expérience a prouvé que les assemblées délibérantes sont parfaitement aptes à prononcer des jugemens impartiaux sur les infractions commises par leurs membres au règlement qu’elles se sont donné. Un président jugeant en premier ressort avec appel à la chambre entière, telle est l’organisation très-simple qui est établie partout pour cette espèce de responsabilité. Cependant , on a quelquefois oublié dans la pratique deux principes qui me paraissent essentiels le premier, c’est que les peines infligées par le président ou par l’assemblée doivent être prévues dans la loi ou le règlement de responsabilité; le second, c’est qu’elles ne doi- 136 DE LA RESPONSABILITÉ vent jamais s’élever jusqu’à l’exclusion absolue du fonctionnaire condamné. Ce qui fait l’importance de ces principes, c’est que les sentences dont il s’agit sont le plus souvent prononcées par la majorité contre un membre de la minorité. Elles n’en seront pas moins équitables, je le répète ; les assemblées délibérantes ont à un très-haut degré l’instinct de la justice et de la modération dans tout ce qui concerne l’observation des formes ; mais il convient d’écarter jusqu’à l’apparence de l’injustice il faut que la peine ait toujours un caractère légal, et que la sentence entière soit en quelque sorte prononcée d’avance par le règlement. Quant à l’exclusion absolue, elle doit être repoussée même du règlement, parce qu’elle fournirait à la majorité un moyen légal de décimer la minorité , et l’exposerait à une irrésistible tentation d’abandonner ce sentiment d’équité qui la dirige ordinairement. N’a-t-on pas vu, naguères, une chambre faible et corrompue, excitée par les clameurs hypocrites d’un parti pour lequel tous les LÉGALE. 137 moyens étaient bons parce qu’il était brouillé sans retour avec l’opinion publique, imposer silence à un député du peuple qui défendait les intérêts de ses commettans, et le faire arracher par des soldats de la place où les vœux de ses concitoyens l’avaient appelé? Cette scène scandaleuse n’aurait pas eu lieu si l’exclusion absolue n’eût pas été considérée comme entrant dans les attributions légales de la Chambre. On conçoit quelle funeste influence peut exercer sur l’indépendance des fonctionnaires un seul acte semblable d’oppression. S’il est de l’intérêt du corps législatif, pris collectivement, et de chacun de ses membres en particulier, que le règlement des délibérations ne soit pas violé impunément, il n’en est pas tout-à-fait de même quant à l’obligation d’assister régulièrement aux séances. A cet égard, chaque fonctionnaire a son intérêt individuel, bien distinct de celui du corps, et toujours présent à sa pensée. Comment une assemblée se montrerait-elle sévère contre l’infraction d’une observance 138 DE LA RESPONSABILITÉ que chacun trouve gênante, et que chacun désire peut-être pouvoir impunément enfreindre à son tour ? L’inassiduité est un mal qui se fait généralement sentir dans les Etats gouvernés représentativement, et, quelques sophismes qu’on ait employés pour la justifier, pour la représenter comme compatible avec les devoirs du législateur et avec l’exercice normal de ses fonctions, elle n’en demeure pas moins un abus dont les conséquences peuvent-être 1 0 De faire entrer dans la législature des hommes qui ne se recommandent aux électeurs que par leur fortune, qui n’ont de capacité que ce qu’il en faut pour briller dans un cercle, ou pour imposer quelques instans à la foule, et qui n’auraient point prétendu à de telles fonctions, ou les auraient refusées, s’ils avaient pensé que l’assiduité fût indispensable; 2° De procurer au pays des lois votées par surprise , en l’absence du plus grand nombre de ses représentans , et peut-être •entre leur opinion ; LÉGALE. 139 3° De faire dépendre certaines décisions du vote de membres qui n’ont point assisté aux délibérations, c’est-à-dire de faire prononcer une sentence par des juges qui sont restés étrangers aux débats de la cause; 4° De donner à ceux dont l’assiduité est stimulée par des motifs d’ambition personnelle le moyen d’acquérir la domination à laquelle ils aspirent, et d’exercer un ascendant exagéré sur la politique du pays. On alléguera que l’assiduité obligatoire exclurait de la législature les hommes qui ont embrassé une carrière active, c’est-à-dire les hommes qui ont acquis le plus de connaissances spéciales, qui ont le mieux étudié non- seulement les livres, mais le monde réel, qui sont, en un mot, le plus capables de rendre à un corps législatif d’éminens services. L’objection a de la force, on ne peut le nier ; mais elle ne porte pas seulement contre l’assiduité obligatoire. Partout où la représentation nationale ne siège pas à moins d’une journée de chemin de tous les points du territoire , par conséquent, dans la plupart des MO DE LA RESPONSABILITE États représentatifs connus, un grand nombre de ceux qui la composent sont obligés d’opter entre leurs propres affaires et celles du public, entre leur carrière active, s’ils en ont une, et la mission qui leur est confiée. De là le principe de l’indemnisation adopté dans plusieurs constitutions à l’égard de cette catégorie de fonctionnaires. Je dis le principe , car il n’y a guère autre chose ; les indemnités uniformes qu’on alloue compensent à peine la simple augmentation de dépense qui résulte pour les députés du déplacement de leur résidence. Pour obvier entièrement à l’inconvénient signalé, il faudrait une application complète du principe, une indemnité variant avec les circonstances individuelles, et se proportionnant à toutes les pertes encourues, à tous les gains négligés de chacun. Or, une telle indemnisation, outre qu’elle serait inexécutable, aurait l’inconvénient de convertir les fonctions du législateur en une profession lucrative, et d’ajouter la cupidité aux autres passions qui jettent déjà tant d’incertitude sur le résultat des opérations électorales. LÉGALE. 141 L’indemnisation, même partielle, semble au premier coup d’œil fournir un moyen facile de combattre l’inassiduité ; il ne s’agit que de faire constater régulièrement les absences, de diviser l’indemnité totale par le nombre des séances et de l’allouer à chacun en proportion de celles où il a été présent. Ce moyen, recommandé par Bentham , serait probablement inefficace, par une raison que cet ingénieux publiciste a trop souvent oubliée, c’est qu’il heurterait des sentimens et des idées qui régnent dans la société actuelle, et dont elle ne parait point disposée à se départir. D’ailleurs, l’indemnité étant égale pour tous, la privation de cette indemnité agirait très - inégalement ; elle manquerait donc son but, alors même que l’effet n’en serait pas détruit par la cause dont je viens de parler. L’expédient du quorum, auquel on a eu recours dans un grand nombre de constitutions pour obvier à l’inassiduité des fonctionnaires législatifs, était peut-être le plus vicieux que l’on pût choisir. Attacher la pos- 142 DE LA RESPONSABILITE sibilité de délibérer et de voter à la présence d’un nombre déterminé de membres, c’est faire tomber la faute des coupables sur les innocens sur le pays d’abord, dont les intérêts sont négligés par suite des renvois et des retards continuels que cet expédient occasionne; ensuite sur des députés assidus, dont la perte de temps se trouve par là indéfiniment aggravée. Le quorum facultatif, c’est-à-dire le droit accordé à chaque membre présent d’empêcher une votation si l’assemblée n’est pas en nombre, a moins d’incorivéniens, mais il ne remédie que très-imparfaitement au mal de l’inassiduité. Il faut le reconnaître, ni ces expédiens indirects, ni la responsabilité légale, ne peuvent fournir de garanties suffisantes contre cet abus. C’est à la responsabilité morale que nous devrons en demander. La responsabilité morale est destinée à remplir les lacunes inévitables que laissent toutes les autres garanties. légale. 143 Article III. — De la responsabilité légale appliquée aux fonctions judiciaires. Tout ce qui, dans les fonctions judiciaires, appartient à la forme et qui est susceptible d’être réglé d’avance par des prescriptions positives, doit entraîner une responsabilité légale. S’agit-il d’actes soumis à un réglement d’ordre intérieur émané du tribunal lui- même? c’est ce tribunal qui doit appliquer la responsabilité ; car , qui mieux que lui comprendrait le sens et la portée d’un tel réglement? et, d’ailleurs quel autre corps pourrait constater et apprécier les infractions de cette nature? Dans tout autre cas, la responsabilité doit être appliquée par des tribunaux supérieurs. C’est ainsi que les choses se passent fréquemment en pratique ; seulement on a trop oublié que la responsabilité, pour être efficace, ne doit pas rester une lettre morte, une vaine menace dont l’accomplissement n’a jamais lieu. Les fautes d’un juge causent presque toujours un dommage 144 DE LA RESPONSABILITÉ appréciable, que la nullité de l’acte judiciaire ne répare point entièrement. Les juges supérieurs seront-ils responsables? Oui, s’il existe dans le pays une haute cour politique placée au-dessus de tous les tribunaux, et chargée d’appliquer la responsabilité légale aux fonctionnaires exécutifs supérieurs. On pourrait aussi charger les divers tribunaux du même rang de s’appliquer réciproquement cette responsabilité. Il ne s’agit point ici de réviser une sentence et de prononcer sur le fond des causes, mais uniquement d’appliquer à des violations intentionnelles de formes légales, la peine qu’une loi ou un règlement aurait déterminée. Le besoin de responsabilité légale de la part des fonctionaires judiciaires se fait surtout sentir dans la procédure criminelle. La responsabilité légale fournit le seul moyen de concilier les deux intérêts entre lesquels cette procédure doit marcher jusqu’à la décision finale l’intérêt de l’accusé toujours présumé innocent, et l’intérêt de la société alarmée par un délit. Ce dernier exige qu’on LEGALE. 145 accorde aux juges informateurs une certaine latitude; le premier ne peut être suffisamment garanti contre l’abus de ce pouvoir que par des lois répressives, sévères et d’une application prompte et facile; choses étrangement oubliées dans plus d’une législation moderne. Article IV. — De la responsabilité légale appliquée aux fonctions exécutives . J’ai dit que la responsabilité légale doit être attachée à tous les actes des fonctionnaires exécutifs. Dans les fonctions de cette espèce, le fonctionnaire est placé si directement entre l’intérêt général et son intérêt individuel, la tentation de préférer celui-ci est si grande, y céder est le plus souvent si facile, que ni les garanties antérieures, ni un contrôle quelconque de la part d’un autre corps, ne suffisent pour préserver la société de tout danger. La responsabilité morale , elle-même, quoique très-efficace, n’est pas d’une efficacité assez certaine pour qu’on puisse renoncer a priori à la responsabilité légale, n. to 146 RESPONSABILITÉ Il n’y a aucune distinction à faire entre les fondions directes et les fonctions indirectes quant au principe général. La loi de responsabilité doit comprendre, sous quelque nom générique tel que celui de malversation, tous les actes exécutifs d’où il peut résulter lésion d’un droit ou d’un intérêt que le fonctionnaire devait respecter ou protéger. Ainsi l’entendaient les républicains d’Athènes et de Rome; ainsi l’entendent de nos jours ceux des Etats-Unis. Les fonctionnaires exécutifs ne sont revêtus du pouvoir social que pour l’employer à un certain usage; ils sont les gérans, les administrateurs de l’association politique, et, comme tels, ils doivent un compte rigoureux de l’emploi qu’ils ont fait de leur pouvoir. La bonne foi la plus complète et la mieux constatée ne suffirait point pour les excuser; d’abord, parce que nul n’est obligé d’accepter des fonctions dont il est incapable ; ensuite, parce qu il importe que le fonctionnaire incapable ou malintentionné puisse être immédiatement écarté de ses fonctions, et mis dans l’impossibilité de nuire. LÉGALE. 147 Quand on en vient à l’application de ces principes, trois questions se présentent 1°Qui pourra invoquer cette responsabilité? 2° Qui en sera le juge? 3° Quelles peines prononcera-t-on? J’examinerai ces trois questions, d’abord quant aux délits ordinaires, ensuite quant aux délits politiques. Dans un troisième paragraphe je parlerai d’une forme de gouvernement à laquelle les principes ci- dessus ne sont pas littéralement applicables. § 1 . — Jugeaient des délits ordinaires. Je comprends sous le nom de délit ordinaire ou de forfaiture tout acte des fonctions exécutives dont l’effet principal est une lésion plus ou moins grave de droits privés. De tels actes sont toujours contraires à une loi positive, et le plus souvent ils ont été prévus, et formellement érigés en délits, par quelque loi pénale. Dans ce cas, il font naître à la fois une action civile et une action pénale ; dans le cas contraire, ils ne donnent lieu qu’à l’action civile. RESPONSABILITE 148 Le jugement à prononcer sur les délits de cette espèce, commis par des fonctionnaires exécutifs dans l’exercice de leurs fonctions, n’aura aucun caractère politique; il n’y a donc aucune raison pour en charger un tribunal exceptionnel, aucune raison pour distraire de la juridiction ordinaire un coupable qui ne diffère de tout autre que par la nature des moyens qu’il a employés. La circonstance qu’il exerçait une fonction publique ne fait qu’aggraver son délit, et en rendre la répression plus urgente. Faudra-t-il, parce que, en procédant à une arrestation illégale, ou à quelque injuste spoliation, il a mésusé du pouvoir dont il était revêtu, faudra-t-il que sa victime soit privée de la satisfaction qu’elle aurait pu obtenir contre un simple citoyen? La vindicte publique devra-t-elle se trouver paralysée, ou entravée, devant un acte si propre à jeter l’alarme dans la société ? Mais un tçl jugement aura-t-il des conséquences politiques ? Oui ; si ces conséquences sont prévues et définies d’avance dans la loi. LÉGALE. 149 Le délit du fonctionnaire entraîne-t-il une incapacité qui l’aurait exclu de l’exercice des fonctions exécutives? Alors sa destitution a lieu de plein droit par l’effet du jugement qui le condamne. Sinon, il conservera ses fonctions malgré la sentence. Puisque les tribunaux ordinaires peuvent dépouiller un citoyen de tout ou partie de ses droits politiques, pourquoi leurs condamnations ne pourraient-elles pas produire le même effet à l’égard d’un fonctionnaire? Sans parler des républiques anciennes, 'exemple des Etats-Unis prouve combien est salutaire cette application toute naturelle des principes de la législation pénale, et combien il s’en faut qu’elle tende à produire aucun désordre, aucun relâchement du lien social. Si les corps exécutifs sont faibles en Amérique, cela tient à d’autres causes. La responsabilité, loin de les affaiblir, les fortifie ; c’est dans cette responsabilité qu’ils puisent l’ascendant moral dont ils ont besoin pour suppléer au pouvoir légal^qtii leur manque. RESPONSABILITÉ 150 . Quelles raisons allègue-t-on en faveur de l’irresponsabilité des fonctionnaires? aucune que je sache. Les publicistes éclairés s’accordent à réprouver cette doctrine, et cependant elle est généralement mise en pratique. Tantôt on a entièrement refusé aux citoyens le droit d’invoquer la responsabilité civile ou pénale; tantôt on l’a reconnu; mais on en a soumis l’exercice à des conditions ou à des formalités qui le rendent illusoire. En Angleterre même, et dans certains Cantons de la Suisse, où le principe est admis sans restriction, cette garantie est loin d’avoir acquis le degré d’efficacité qu’elle a obtenu aux États-Unis. § 2 . — Jugemenspolitiques. Un délit politique diffère d’une forfaiture en ce qu’il n’a pas pour effet principal la violation d’un droit privé. C’est tantôt une lésion de l’intérêt général dans un cas où il n’a été pourvu à cet intérêt parùiucune loi positive, tantôt une^violation de la constitution LEGALE. 15 ou de quelque autre loi politique. Les actes de cette espèce peuvent donc appartenir aux fonctions directes ou aux fonctions indirectes ; cependant on ne peut introduire cette distinction dans la loi de responsabilité, parce que les actes indirects pourraient être souvent incriminés comme des actes directs, et inversement, ce qui présenterait des questions préjudiciables et amènerait des conflits, dont il importe de débarrasser, autant que possible, l’application de la responsabilité légale. L’assimilation des deux sortes de délits politiques est d’ailleurs justifiée par un autre motif, c’est que les actes contraires aux lois sont quelquefois excusables lorsqu’ils ont été avantageux à l’intérêt général. Le juge appelé à prononcer un jugement politique ne doit pas mettre entièrement de côté les considérations qui se rattachent à cet intérêt, pour ne consulter que la loi positive à laquelle l’acte incriminé se trouve contraire. Une telle interprétation de la loi de responsabilité paralyserait les fonctionnaires supé-* 152 RESPONSABILITÉ rieurs dans des conjonctures imprévues, graves , extraordinaires, où le salut de l’État repose sur les inspirations de leur génie. La légalité tue, a dit un habile ministre. Ce mot si dangereux, quand on l’érigerait en principe, exprime une vérité de fait incontestable ; c’est aux lois de responsabilité et à ceux qui les appliqueront qu’il incombe d’accorder à ce fait la portée, et justement la portée qu’il doit avoir. A l’égard des délits politiques, le rôle d’accusateur ne saurait être abandonné aux simples citoyens, ni même à un magistrat isolé. Nos sociétés ne sont point organisées comme l’étaient celles d’Athènes et de Rome; les vertus civiques n’obtiennent plus le premier rang dans notre estime, et ne suffiraient plus à surmonter les dégoûts et les difficultés dont une semblable fonction est toujours entourée. Et puis, les citoyens individuellement ne sont pas juges de ce qui est conforme à l’intérêt général; pourrait-on courir le risque de voir la marche du gouvernement et l’exécution des lois incessamment entra- LÉGALE. 153 vées par des accusations dont le mobile serait souvent un intérêt privé très-légitimement sacrifié à l’intérêt général ? La législature est le corps auquel appartient ici l’accusation, car c’est ce corps qui représente l’intérêt général. Seul, d’ailleurs, il est assez nombreux pour que son accusation ne puisse jamais être entièrement l’effet d’animosités personnelles ; seul, il est assez fort pour entreprendre la poursuite d’un coupable que ses relations de famille , ses talens et ses services passés pourraient avoir rendu redoutable. Plusieurs constitutions américaines exigent que l’accusation soit portéf "par la majorité 1 , non des membres présens, mais de tous ceux dont se compose la chambre des représentans. Cette disposition est sage, car il importe que la majorité, dans une aussi'grave circonstance , ne puisse être contestée, et que les adversaires de l’accusé ne puissent adopter une conduite qui les servirait sans les compromettre. Les fonctions de juge et celles d’accusa- 154 RESPONSABILITÉ teur doivent-elles être cumulées dans le même corps ? Non ; car alors l’accusation et le jugement ne seraient plus deux actes distincts. La majorité accusatrice ne pourrrait plus délibérer impartialement sur une accusation qu elle aurait elle-même portée, ni rendre un jugement qui, en absolvant l’inculpé, condamnerait ses accusateurs. Ce cumul a cependant été consacré dans quelques constitutions suisses, par exemple dans celle de Zurich ; étrange erreur de la part d’une assemblée constituante qui avait aussi organisé des corps judiciaires, et qui eût rejeté sans doute à l’unanimité la proposition de faire siéger dans les tribunaux criminels une majorité de plaignans et de dénonciateurs. Aux État-Unis et dans les monarchies constitutionnelles de l'Europe, c’est-à-dire partout où il existe deux corps législatifs, c’est la chambre haute qui est appelée à prononcer les jugemens politiques. Mais l’autorité qui semble résulter d’une pratique si uniforme est plus apparente que réelle. Ainsi que je l’ai déjà dit, le sénat dans les États de l’Union LEGALE. 155 est tout autre chose que ies Chambres hautes des monarchies européennes \ et parmi celles- ci on rencontre, sous des noms semblables, des corps formés d’élémens bien divers. Qu’y a-t-il de commun entre la Chambre des Lords en Angleterre, la Chambre des Pairs en France , les Chambres hautes des États allemands et celle de la nouvelle constitution espagnole? Cette attribution uniforme des jugemens politiques à des corps si essentiellement diffié- rens, est donc l’effet d’une imitation routinière, plutôt que l’application d’une doctrine rationnelle. S’il était possible d’éclairer le peuple entier sur les questions que fait naître une accusation politique, son jugement serait l’expression la plus correcte de l’intérêt général, et par conséquent la meilleure sentence qui pût être rendue dans le cas dont il s’agit. Les juges que nous cherchons doivent représenter l’opinion publique, ou plutôt ce que serait l’opinion publique dans la supposition que je viens de faire. Le jugement politique est, au fond, une application de la responsa- 156 RESPONSABILITE bilité morale, mais de la responsabilité morale épurée, formulée, sanctionnée par des peines légales. Et, ceci n’est pas une théorie, c’est un fait contre lequel les lois qui en feraient abstraction se briseraient tôt ou tard. .Un jugement politique doit être approuvé du pays; s’il ne l’était pas, la responsabilité ne serait bientôt plus qu’un vain épouvantail ; elle ne servirait qu’à rendre plus éclatant et plus dangereux le triomphe de ceux que les juges auraient condamnés, plus complète et plus humiliante la chute de ceux qu’ils auraient absous. Par cette raison, je ne puis considérer la Chambre haute, sous aucune de ses formes, comme un tribunal convenable. D’abord, c’est toujours un corps permanent, ayant ses traditions et ses antécédens, qui neutralisent jusqu’à un certain point, surtout dans les questions personnelles, l’influence de l’opinion publique. Ensuite, il est éliminé et organisé de manière à représenter certaines tendances spéciales, utiles pour régler la marche du développement législatif, inutiles et dangereu- LEGALE. 157 ses lorsqu’il s’agit le prononcer sur" les conséquences temporaires et individuelles d’un fait accompli. Enfin, que la Chambre haute ait entretenu avec le corps exécutif des relations hostiles ou amicales; on ne peut la considère^ comme un tribunal impartial dans l’application de la responsabilité légale à des actes sur lesquels son approbation ou sa désapprobation se sera souvent manifestée d’avance. D’ailleurs, il importe que le j ugement politique soit rendu avec les formes judiciaires et entouré de toutes les garanties qui résultent de la stricte observation de ces formes. Or, un corps délibérant, grâces à son organisation et à ses habitudes, est peu propre à se constituer en tribunal et à se soumettre aux formes de la procédure ; la récusation n’y est point admissible ; la responsabilité de la sentence y est trop divisée. On a souvent abusé des assemblées législatives comme corps judiciaires ; on leur a confié, non-seulement la juridiction sur les délits politiques des fonctionnaires, mais encore une juridiction générale sur les délits 158 RESPONSABILITE politiques des simples citoyens. Le moindre inconvénient de ees attributions , c’est de compromettre la popularité du corps qui les exerce, en le montrant journellement occupé d,e questions personnelles, et de lui ôter ainsi l’ascendant moral dont il a besoin pour exercer le contrôle législatif. Ce contrôle, voilà sa mission ; ce qui le qualifie pour la remplir , ne le qualifie en aucune façon pour remplir des fonctions judiciaires. Il faut, pour les jugemeas politiques, un corps temporaire, formé d’hommes étrangers à toutes fonctions; une espèce de jury, composé de l’élite des jurys ordinaires. Je voudrais que la moitié des collèges électoraux du pays, tirés au sort entre tous par le président du corps législatif, fussent appelés à élire cinquante citoyens appartenant à la classe des jurés et ayant déjà fonctionné comme jurés; que, sur cette liste de cinquante, on permît à la majorité accusatrice et à l’accusé d’en récuser vingt; les trente restant formeraient la haute cour politique. Pour la présider, le corps législatif nommerait cinq juges, parmi 159 les fonctionnaires les plus élevés de l’ordre judiciare ; sur ces cinq on en tirerait deux au sort, en laissant à l’accusé la facilité d’en récuser trois; les deux qui se trouveraient définitivement éliminés rempliraient les fonctions de président et de vice-président de la haute cour. Le président ne prendrait aucune part au jugement; ses fonctions seraient de diriger les débats et la délibération, de veiller à l’observation des formes, et de prononcer la sentence. On conçoit que cette organisation pourrait se modifier de mille manières, sans que l’esprit en fût altéré; j’ai voulu seulement faire comprendre quels élémens doivent entrer dans la composition du tribunal appelé à juger les délits politiques des fonctionnaires. Ici se présente une grave difficulté les fonctionnaires peuvent se trouver en fort grand nombre dans un État de quelque étendue. Faut-il les rendre tous responsables de la même manière, et devant les mêmes juges que les membres du corps exécutif supérieur ? et quelle sera l’influence de la II. 10* 160 RESPONSABILITÉ responsabilité des uns sur celle des autres ? Il n’y a qu’un système dans lequel cette difficulté soit complètement écartée, c’est celui qui attribue au corps exécutif suprême le droit de choisir tous les agens subordonnés dont les services lui sont nécessaires, et le droit, plus exorbitant en apparence, de les révoquer à son gré. Lorsqu’il a été suffisamment pourvu aux intérêts locaux par des gouvernemens indé- pendans, dont tous les membres sont élus par les populations locales, il faut faire aussi la part du gouvernement central, et la faire complète. Puisque la pensée de ce gouvernement doit être purement nationale, qu’elle soit exécutée par des agens nationaux ; puisqu’elle doit être une, comme l’intérêt général, quelle soit exécutée uniformément; puisqu’elle doit être efficace, que l’exécution en soit prompte. L’élimination élective des> agens subordonnés serait matériellement impossible, à moins qu’on ne divisât la masse des électeurs en une foule de petits collèges ; et alors, elle LEGALE. 161 donnerait aux élus un caractère local qui prévaudrait sur la pensée nationale. Dans tous les cas , en rendant les fonctionnaires éliminés indépendans du gouvernement central , elle priverait celui-ci de cette unité de vues et d’action sans laquelle il n’y a point de véritable force. Mais surtout elle amènerait la division, et, par conséquent, l’affaiblissement de la responsabilité tant morale que légale. Un agent qui n’est pas nommé par le corps exécutif, et qui n’est point arbitrairement destituable, agira de son chef sans compromettre ses supérieurs. Sous le régime de la nomination et de la destitution arbitraires, il ne le peut pas. Le droit de nomination et de destitution rend les fonctionnaires auxquels il appartient strictement responsables de la conduite entière de leurs subordonnés ; et cette responsabilité , qui s’applique aussi aux actes de nomination et de destitution, est un préservatif suffisant contre l’abus du droit. Avec ce système, la responsabilité des divers ordres de fonctionnaires se cumule, mais n. u 162 RESPONSABILITÉ ne se divise plus ; elle atteint, sans contredit, le subordonné qui se trouve être l’auteur immédiat d’un acte inconstitutionnel ou nuisible , mais elle remonte , en même temps, au chef qui a commandé l’acte ou qui a nommé l’agent; elle frappe ce chef, et avec lui son système, s’il en a un; elle le frappe, non pour quelques actes isolés, mais pour un ensemble d’actes, et de manière à donner au jugement politique toute la solennité et l’importance qu’il doit avoir. Ainsi les jugemens politiques seront moins fréquens et plus efficaces. La garantie qui en résulte est un de ces instrumens dont il ne faut se servir ni trop souvent, parce qu’on les userait, ni trop rarement, parce qu’on en oublierait l’usage. Avec le système de l’indépendance des agens subordonnés, il serait impossible de ne pas tomber dans l’un ou l’autre de ces extrêmes , c’est-à-dire de ne pas arriver, en fait, à l’irresponsabilité des fonctionnaires exécutifs. Un gouvernement fort et responsable , ou un gouvernement faible sans responsabilité, sont les deux ré- LEGALE. 163 sultats entre lesquels ils faut choisir. Toutefois, je le répété, c’est lorsqu’on a fait la part des intérêts locaux, et seulement alors, que le système qui conduit au premier devient théorétiquement justifiable. N’oublions pas aussi que ce système exige une forme hiérarchique d’administration qui n’est pas applicable en tout pays. Dans de petites républiques, où le corps exécutif est nombreux, où les ressources manquent pour assurer à chaque fonctionnaire un salaire proportionné à ses talens et à ses efforts, et où la responsabilité morale agit avec une grande force, on devra peut-être préférer une administration collégiale qui, en répar- tissant le pouvoir et l’honneur, à défaut de salaire entre tous les agens,rendra impossible, par cette répartition même, l’application de la responsabilité légale aux actes politiques. Il me resterait à traiter la question des peines ; mais c’est un sujet sur lequel on ne peut établir a priori aucune règle générale, parce que la pénalité est un élément social, éminemment variable. Aux États-Unis, on 164 RESPONSABILITÉ distingue, relativement aux délits politiques des fonctionnaires, le jugement politique d’avec le jugement pénal. Le jugement politique est rendu par le sénat sur l’accusation de la chambre des Représentai ; il ne peut avoir d’autre effet que la destitution du fonctionnaire, et son incapacité prononcée pour l’avenir, de remplir aucune fonction publique. Après cette première condamnation, il peut être traduit devant les tribunaux ordinaires et condamné à la peine que son délit mérite suivant les lois pénales du pays. Cette distinction est parfaitement logique là où le jugement politique est confié à un corps politique ; elle ne le serait plus s’il était confié à un corps judiciaire tel que celui que j’ai proposé. C’est une conséquence juste tirée d’un principe, selon moi, erroné. Le jugement du sénat, quoique restreint dans ses effets, n’en est pas moins un jugement ; le corps qui le rend n’en est pas moins appelé à sévir contre des individus, et à compromettre son impartialité législative dans des questions personnelles. LÉGALE. 165 § 111 . — De la monarchie constitutionnelle. Il est parfaitement évident qu’un souverain héréditaire ne peut pas être soumis à une responsabilité légale. Aussi, la monarchie constitutionnelle n’est-elle point un produit de la science ; aucun publiciste ne l’a inventée; elle est le résultat d’une transaction que des circonstances spéciales ont amenée, en Angleterre, entre les formes du droit positif et les principes du gouvernement représentatif. Cette transaction ne pouvait s’opérer qu’à l’aide d’une fiction ; mais la fiction ne consiste point, comme on l’a souvent dit, à représenter le souverain comme irresponsable, il l’est de fait, aussi bien que de droit ; elle consiste à le représenter comme le chef du corps exécutif, tandis qu’en réalité il n’exerce aucunes fonctions. Le souverain d’une monarchie constitutionnelle est le représentant de la souveraineté in abstracto; son rôle est de mettre cette souveraineté en dehors du gouvernement, 166 RESPONSABILITÉ de la soustraire aux luttes des partis et â l’ambition personnelle des citoyens. Grâces à lui se trouvent écartés les principaux obstacles que rencontrerait l’établissement du régime représentatif dans de grands États ; car s’il fallait y attribuer la souveraineté au gouvernement réel, à des fonctionnaires actifs, on les revêtirait d’une puissance matérielle et morale contre laquelle les garanties les mieux combinées seraient insuffisantes, et l’on arriverait inévitablement, ainsi que l’expérience l’a démontré, au despotisme d’un seul ou à l’omnipotence d’un corps législatif. Aucune institution, fruit des circonstances, ne s’est montrée plus salutaire; sous sa protection, l’Angleterre a obtenu des siècles de prospérité et de puissance. Aussi les publicistes de tous les pays ont-ils été saisis d’une juste admiration pour cette organisation, si anormale en apparence, et l’a-t-on vue s’introduire sur le continent européen partout où la civilisation était en progrès. Les tentatives, au contraire, qui ont été faites çà et là pour substituer immédiatement à la LÉGALE. 167 monarchie absolue un gouvernement républicain n’ont eu aucun succès ; elles n’ont servi qu’à faire mieux comprendre le mécanisme et apprécier les avantages de la monarchie constitutionnelle. Plus un état est grand, riche, centralisé surtout, moins il est propre à recevoir un gouvernement républicain. La république est une plante dont les fruits sont excellens , sans doute , et bien dignes d’envie ; mais elle ne croît et ne prospère que sur un sol convenablement préparé ; partout ailleurs, on la voit s’étioler et languir sans porter ni fleurs ni fruits jusqu’à ce qu’un soldat heureux vienne l’arracher et planter son sabre à la place. Il est aussi impossible d’établir le gouvernement républicain dans un état où l’organisation tant morale que matérielle de la société s’y oppose, qu’il le serait d’introduire le gouvernement monarchique dans un petit état gouverné démocratiquement depuis des siècles, tel que les cantons de Schwitz ou d’Uri. Ceux qui rêvent encore une telle RESPONSABILITE 168 métamorphose font abstraction de tout ce que la connaissance du passé et l’observation du présent nous apprennent de certain ; ils se livrent à une chimère qui ne vaut pas la millième partie des talens qu’on a employés à la soutenir, ni une seule goutte du noble sang qu’elle a fait couler. Le rôle que joue le prince dans une monarchie constitutionnelle étant, comme je l’ai dit, de mettre la souveraineté en dehors du gouvernement , il en résulte certaines règles pratiques d’une haute importance, et dont l’observation fidèle est nécessaire pour assurer la stabilité de cette forme de gouvernement. En premier lieu, les corps fonctionnans doivent faire abstraction du monarque. Sa personne, étant sacrée et irresponsable, doit être soustraite, en fait, à toute lutte résultant , soit du conflit des intérêts que repré- sentele gouvernement, soit du contrôle mutuel qu’exercent les divers corps les uns sur les autres. Son nom même ne devrait jamais être prononcé. La constitution le déclare chef du LÉGALE. 169 corps exécutif; il figure comme tel dans les occasions où sa présence n’est qu’une pure forme ; c’est la part de la fiction. Partout ailleurs, et dès qu’il s’agirait pour lui de jouer un rôle actif, la réalité doit reprendre le dessus ; il implique contradiction , selon les doctrines du gouvernement représentatif , qu’on soit à la fois fonctionnaire actif et irresponsable. En second lieu, le prince lui-même doit se soustraire à l’action, et se borner à un rôle passif ; car son concours est absolument nécessaire pour assurer l’observation de la première règle. S’il gouverne activement et ostensiblement 1 , il ne peut éviter, en se retranchant derrière son irresponsabilité, une lutte qu’il a lui-même provoquée, et dont l’issue ne saurait guère être avantageuse au pays, soit que le monarque perde du terrein, ou qu’il en gagne. En troisième lieu, le prince doit avoir, autant que cela est possible, un titre légal ; sa souveraineté doit reposer sur une notion de droit, sur des habitudes ou des traditions 170 RESPONSABILITÉ monarchiques, sur une base populaire, en un mot, qui le dispense de rien faire pour mériter son poste éminent, et qui , en le rassurant sur ses intérêts dynastiques, lui ôte tout motif et tout prétexte de se mettre en scène et d’exercer personnellement quelque influence en faveur d’un parti ou d’une catégorie quelconque d’intérêts. Ces conditions essentielles étant remplies, la monarchie constitutionnelle devient un gouvernement tout-à-fait normal. On y trouve les mêmes élémens que dans la république, et les principes dirigeans empruntés à la science peuvent s’y appliquer de la même manière, sauf un petit nombre d’exceptions sur lesquelles j’aurai à revenir. Section III. — De la responsabilité morale. Je laisse aux psychologistes le soin d’expliquer l’influence qu’exercent sur la volonté de chacun de nous , les jugemens des autres hommes, et je considère cette influence comme un fait que personne, je pense, ne s’avisera de nier. Quand les jugemens du public de- MORALE. 17Î viennent unanimes, quand ils se manifestent librement et hautement, leur action, sur les individus qui en sont l’objet, acquiert une énergie extraordinaire. Il y a peu d’autres mobiles qui nous fassent affronter autant de périls, et qui obtiennent aussi souvent le sacrifice de notre vie ; l’opinion publique est une idole dont les autels s’arrosent chaque jour du sang de maintes victimes humaines. Ce mobile, qu’on appelle sanction morale, je l’envisage uniquement ici comme moyen de rendre les fonctionnaires responsables de leurs actes indépendamment de toute sanction légale je considère le public comme un tribunal qui constate des faits, les compare avec une certaine loi, prononce des jugemens et les exécute. Le tribunal existe et rend des jugemens, sans qu’on puisse l’en empêcher; mais, s’il est mal éclairé sur les faits, si la loi d’après laquelle il juge est vicieuse, il prononce des sentences qui ne sont ni justes ni d’un effet utile; s’il n’a que des moyens insufïisans de manifestation, si l’efficacité des sentences 172 RESPONSABILITÉ qu’il prononce est neutralisée par d’autres sanctions, il reste sans influence sur la conduite des fonctionnaires. La responsabilité morale peut ainsi être mal appliquée, ou ne l’être pas du tout. Que faut-il pour que la responsabilité morale puisse être considérée comme une garantie? Quelles sont les conditions que doit réunir l’opinion publique pour que ses juge- mens sur les actes des fonctionnaires produisent un effet avantageux? L’opinion publique est un tribunal; or, un tribunal, pour rendre une sentence vraie, doit d’abord connaître les faits de la cause et le droit auquel il est appelé à les comparer. Ainsi, première condition l’opinion publique doit être éclairée sur les actes des fonctionnaires et sur la loi d’après laquelle il faut les juger. Ensuite, un tribunal doit prononcer la sentence qu’il regarde comme vraie, et la faire connaître aux parties. Seconde condition l’opinion publique doit pouvoir se manifester. MORALE. 73 La sentence d’un tribunal,nnfin, doit être exécutée par des moyens de nature à vaincre toute résistance individuelle, et avoir, à cet effet, acquis force de chose jugée nonobstant toute sentence contraire. Troisième condition la sanction morale doit être efficace; elle ne doit point être neutralisée par des mobiles plus puissans dans l’âme de ceux sur lesquels il importe qu’elle agisse, ni affaiblie par des jugemens contraires de la part de ceux de qui elle émane. Je parlerai d’abord des moyens par lesquels l’opinion politique s’éclaire et se manifeste , ou de l’application de la responsabilité morale; ensuite des causes qui peuvent en neutraliser l’effet, ou de l’efficacité de la responsabilité morale. La responsabilité morale a, sur la responsabilité légale, un immense avantage, c’est qu’elle peut s’appliquer à tout. Il n’y a pas un acte, de quelque nature qu’il soit, psychologique ou matériel, direct ou indirect, qui ne puisse y être soumis. Aussi la voit-on, dans certains pays, malgré les entraves de 174 RESPONSABILITÉ tout genre qu’on y oppose à son action, prévenir de grossiers abus, des abus qui ne rencontreraient aucun obstacle légal, grâce à l’absence de toute autre garantie. Et, il s’en faut bien que la responsabilité morale soit parvenue dans aucun État au degré de perfection et d’énergie dont elle est susceptible. L’opinion publique est presque partout mal appréciée par les législateurs, ils la craignent ou la calomnient, et les moyens même qu’ils emploient pour l’empêcher de causer des maux imaginaires, sont propres à lui en faire produire de réels. ArticleL — Application delà responsabilité morale. Ce qui produit la responsabilité morale, c’est l’opinion publique, cette masse dejuge- mens plus ou moins uniformes que portent, sur les faits venus à leur connaissance, les individus que ces faits intéressent. L’application de la responsabilité morale serait parfaite, si aucun acte n’échappait à la connaissance des citoyens, si tous les citoyens connaissaient leurs vrais intérêts rela- MORALE. 1 tivement à chaque acte, et si l’opinion de tous était ouvertement prononcée; car, ce qu’il y aurait d’uniforme dans toutes ces opinions, et par conséquent ce qui formerait une opi- ; nion vraiment publique serait précisément l’expression de l’intérêt général, c’est-à-dire ; de ce qu’il y aurait de compatible parmi les diverses tendances individuelles des membres de l’association. L’opinion publique ne devient puissante, ou plutôt n’existe réellement, que par l’uniformité des jugemens individuels ; et il n’y aurait d’uniforme, dans une opinion publique éclairée, que ce qui serait dans le sens de l’intérêt général. Malheureusement, cet état de l’opinion est très-difficile à obtenir. La connaissance de la plupart des faits ne devient accessible à tous qu’au moyen du témoignage écrit ou verbal d’un fort petit nombre de témoins, ce qui permet à l’erreur et au mensonge d’intercepter, pour un temps au moins, la vérité. Et puis, dans nos sociétés modernes, une foule de citoyens sont incapables de discerner leurs vrais intérêts; l’idée qu’ils s’en 176 RESPONSABILITÉ font ne. leur appartient pas, ils l’ont adoptée sur parole. Dès-lors la masse des jugemens n’est plus l’expression exacte des intérêts individuels, et il n’y a plus rien, ou presque rien d’uniforme, ni par conséquent de fort et de vrai, dans l’opinion publique. D’ailleurs, l’opinion ne peut guère se manifester librement sans produire quelques maux inutiles, quelques injustices, qui compensent en partie les avantages que l’on retire de l’application de cette précieuse garantie. Ces difficultés ne sont pas insurmontables, tant s’en faut. S’il y a un côté par lequel nos sociétés humaines soient éminemment perfectibles, c’est celui-là! Les perfectionne- mens déjà obtenus sont un gage certain de ceux que nous obtiendrons encore, et la comparaison du passé avec le présent doit nous faire bien augurer de l’avenir. Parmi les moyens d’application dont je vais parler, il en est qui se rapportent à la fois aux deux premières conditions que doit réunir l’opinion publique, c’est-à-dire qui servent en même temps à l’éclairer et à la ma- MORALE. 177 infester ; d’antres ne se rapportent qu’à l’une ou à l’autre. Je traiterai de ces divers moyens dans Tordre suivant publicité des actes, liberté de la presse, manifestations collectives, manifestations légales. § I. — Premier moyen d’application. — Publicité des actes. J’entends ici par publicité la publicité positive, celle qui est d’institution, et qui ne résulte pas simplement de la liberté accordée à tous de dire et d’écrire ce qu’ils ont vu ou entendu. La publicité est immédiate ou médiate; immédiate, pour les actes qui se passent sous les yeux même du public ou d’une fraction du public; médiate, lorsque des actes, soumis ou non à la publicité immédiate, sont portés verbalement ou par écrit à la connaissance de ceux qui n’en ont pas été les témoins. La publicité, sous ces deux formes, doit s’appliquer en premier lieu, aux faits accomplis résultant de l’exercice de toutes les fonctions, il. 12 178 RESPONSABILITE Dans l’exercice d’une fonction quelconque, on peut remarquer une série d’opérations successives, aboutissant à un certain résultat, lequel étant obtenu, l’acte est terminé, et une nouvelle série recommence. Ce résultat est ce que j’appelle un fait accompli. De la part des corps collectifs, le fait accompli a toujours un caractère collectif, c’est une loi, un jugement, une ordonnance, etc. ; mais les opérations qui le préparent sont en grande partie individuelles. Les faits accomplis résultant de l’exercice des fonctions législatives sont toujours collectifs. Ceux qui émanent des fonctionnaires judiciaires et des fonctionnaires exécutifs sont quelquefois individuels, par exemple, lorsqu’ils résultent de l’action immédiate d’un agent sur les personnes ou sur les choses. Alors, la publicité immédiate exige que l’acte se passe en plein jour et dans un lieu accessible à tous. La publicité doit s’appliquer, en second lieu, à une partie des opérations, soit collectives, soit individuelles, qui ont préparé les MORALE. 179 faits accomplis dans chaque espèce de fonctions. Dans les fonctions législatives, le fait accompli résulte de deux opérations préparatoires, savoir le débat et la votation. J’ai parlé, dans la première partie de cet ouvrage, du vote appliqué aux élections ; je ne m’occupe ici que des votes proprement législatifs. Il y a des raisons péremptoires pour soumettre ces votations, et le débat qui les précède, à la publicité la plus entière. D’abord, la responsabilité qui s’attache au fait accompli, frappant le corps entier dont il émane, n’atteindrait chacun de ses membres qu’en se divisant, et s’affaiblirait en proportion de leur nombre. Il importe donc qu’elle puisse atteindre chaque individu dans sa coopération au résultat ; et cette coopération, c’est son vote, ce sont les motifs de son vote, s’il les a énoncés. Ensuite, il est à désirer que la responsabilité morale atteigne le fait psychologique, dans lequel la responsabilité légale ne peut jamais pénétrer. Le législateur n’est appelé 180 RESPONSABILITÉ. qu’à voter en conscience, c'est-à-dire dans le sens qu’il croit être le plus conforme à l’intérêt général, ou même à son intérêt normal comme citoyen. Or, c’est seulement en comparant son vote avec les motifs qu’il allègue à l’appui, ou qui, étant allégués par d’autres, paraîtront l’avoir déterminé, qu’il deviendra possible d’apprécier jusqu’à quel point il aura rempli ce devoir d’intention. Enfin, les débats législatifs sont le meilleur enseignement que le public puisse recevoir sur les questions débattues. La publicité de ces débats tend donc à éclairer l’opinion aussi bien sur la règle d’après laquelle les actes doivent être jugés, que sur ces actes eux- mêmes. Dans l’exercice des fonctions judiciaires, nous trouvons trois opérations préparatoires le débat, la délibération, la votation. Ce qu’il faut au public, c’est de connaître les faits sur lesquels la décision est basée, les formes que l’on a suivies pour constater ces faits, et la décision elle-même. C’est donc aux débats et à la prononciation des jugemens MORALE. 181 que doit être attachée la publicité; alors, comme la loi que le juge interprète est aussi connue, tous les ëlémens nécessaires pour apprécier les sentences judiciaires seront entre les mains du public. La publicité de la délibération et de la votation ne lui apprendrait rien de plus, rien au moins à quoi la responsabilité morale doive s’appliquer. Si, toutefois, les corps judiciaires étaient composés de plus de trois membres, il est évident que, la responsabilité collective s’affaiblissant en raison de leur nombre, il pourrait devenir nécessaire d’y ajouter, comme pour les corps législatifs, une responsabilité individuelle, par l’extension de la publicité à toutes les opérations préparatoires. Quant aux fonctionnaires exécutifs , ils doivent être responsables de leurs faits accomplis, quel qu’en ait été le motif; il n’y aurait donc aucune utilité à ce que le public connût en détail les opérations préparatoires qui ont amené ces résultats, si les résultats eux-mêmes ne peuvent échapper à la responsabilité. Bailleurs, la politique est un art dont les procédés 182 RESPONSABILITÉ exigent souvent le secret. Dans une administration hiérachique dont les actes sont tous individuels, la responsabilité s’applique aisément aux faits accomplis, et la plupart des opérations préparatoires, étant purement intellectuelles, échapperaient toujours à la publicité. Dans une administration collégiale, dont les actes sont le plus souvent collectifs, et dont les opérations préparatoires ont par conséquent une forme externe, la publicité de celles-ci ne serait pas matériellement impossible ; elle pourrait devenir nécessaire si le corps exécutif et les divers conseils qui exercent sous lui une partie de ses attributions étaient assez nombreux pour que la responsabilité collective dût être regardée comme insuffisante. En Suisse, où il existe des corps exécutifs composés de quinze membres et plus, la convenance de soustraire leurs délibérations à la publicité a été mise en question plus d’une fois. La pratique contraire ne pourrait être admise sans une multitude d’exceptions et dé restrictions, qui la rendraient embarrassante MORALE. 183 et à peu prés illusoire. Mais il serait à désirer que les corps exécutifs, et les autres corps subordonnés, ne fussent jamais composés de plus de cinq membres ayant voix délibérative, et que les noms de ces membres fussent plus connus du public qu’ils ne le sont en général. La publicité doit s’appliquer, en troisième lieu, à tous les faits qui, sans être les résultats ! de fonctions exercées, sont de nature à éclairer le public sur ses véritables intérêts, c’est-à- I dire sur la loi d’après laquelle les actes des l fonctionnaires doivent être jugés. Tels sont les documens statistiques, les projets, mé- ! moires, etc., adressés au gouvernement par des particuliers. Tels sont aussi les sermens j des fonctionnaires. On a étrangement abusé du serment, comme acte religieux ; ou, plutôt, on a mésusé du nom en l’appliquant à des promesses dont la violation journalière n’était pas, et ne pouvait pas être, considérée comme un véritable parjure. Il serait temps, aujourd’hui, de rendre aux sermens des fonctionnaires leur 184 RESPONSABILITÉ caractère véritable , celui de simples promesses adressées, non à l’Etre Suprême, qui connaît d’avance nos actes et nos pensées, mais au peuple que l’accomplissement de ces promesses intéresse si vivement. Pour que ces déclarations devinssent réellement utiles, il faudrait qu’elles reçussent une grande publicité, qu’elles fussent écrites sur des tableaux sans cesse exposés aux yeux de tout le monde, qu’elles fussent explicites, détaillées, divisées en plusieurs articles, claires, enfin, comme doit l’être une règle à l’usage, non-seulement des fonctionnaires à qui elle est imposée, mais de tous les citoyens au profit de qui elle l’est. Je ne crois pas devoir m’arrêter ici à réfuter les objections qui ont été faites contre la publicité d’institution. Le public finit toujours par rendre un jugement sur les actes de ceux qui gouvernent; toute la question est de savoir s’il le rendra en connaissance de cause, ou non ; s’il est désirable que l’opinion publique soit un tribunal éclairé sur le fait et sur le droit, plutôt qu’un tribunal MORALE. 185 ignorant, prononçant en aveugle sur des ac- ; tes qu’il ne connnait pas. La publicité n’est pas seulement une garantie pour les gouvernés, elle en est une j aussi pour les gouvernans, pour ceux, du ! moins, qui ne veulent point s’écarter de leur ; devoir. Un gouvernement qui prend des précautions contre la publicité de ses actes fait la critique la plus sanglante de ses intentions; c’est un plaideur qui, sentant sa cause mauvaise, s’efforce de soustraire aux juges les pièces propres à les éclairer sur le fond de l’affaire. § II. — Second moyen d’application. — Liberté de la presse. La presse est, sans contredit, le moyen le plus efficace d’appliquer la responsabilité morale, un moyen sans lequel tous les autres seraient insuffisans. Elle remplit trois buts distincts 1° d’éclairer l’opinion sur les faits qu’elle doit juger, 2° de l’éclairer sur la loi d’après laquelle ils doivent être jugés, 3° de servir d’organe aux manifestations de l’opinion publique. Elle fournit à la fois les piè- 186 RESPONSABILITÉ ces du procès, le texte de la loi et la sentence. Elle est en même temps la cause et l’elFet, la lumière et la parole, l’aliment et la vie de l’opinion publique. Aucune invention humaine n’a exercé une aussi puissante influence sur le développement des sociétés. Des abus que le christianisme n’avait pu détruire, des erreurs qui avaient paisiblement régné sur l’esprit humain pendant des siècles, ont cédé aux efforts irrésistibles de cette arme nouvelle, magnifique présent que la pensée a reçu de l’industrie. Ce sont là des vérités triviales que nul ne songe à dénier. Les adversaires de la presse prétendent n’en condamner que les abus, et c’est à exagérer ces abus qu’ils s’appliquent. C’est donc sur ce terrain qu’on est appelé à débattre aujourd’hui la question. Une considération générale, qu’il ne faut point perdre de vue en traitant ce sujet, c’est que les bienfaits de la presse sont tous négatifs, tandis que ses abus sont positifs. Le bien qu’elle fait n’est autre chose que le mal qu elle empêche ; or, par cela même qu elle l’empê- MORALE. 187 clie, nous ne le connaissons pas, nous ne pouvons pas l’apprécier, le calculer, le comparer au mal qu’elle produit. Celui-ci, au contraire, se manifeste par des dommages palpables, que l’on peut énumérer et peser. Cette circonstance donne toujours aux adversaires de j la liberté de la presse une supériorité apparente sur ses défenseurs ; les premiers paraissent seuls avoir pour eux des faits, auxquels les derniers ne peuvent opposer que i des raisonnemens. Je ne songe point à nier la réalité, ni sur- j tout la possibilité des abus. Mais, d’abord, il ' en est que l’on peut prévenir par des moyens directs sans ôter à la presse le degré de liberté qu’elle doit avoir. De ce nombre est la diffamation, contre laquelle on a établi partout des lois répressives. Ce délit peut se commettre sans le secours de la presse ; si le ; moyen qu’elle fournit pour cela est le plus i dangereux de tous, c’est une raison pour en réprimer l’usage par des peines plus sévères, non pour paralyser, dans l’intérêt de quel- 188 RESPONSABILITE ques individus, un moyen de garantie si utile à la société entière. Ce n’est pas, au surplus, contre la diffamation que déclament avec le plus de force, ou sévissent avec le plus de rigueur les adversaires delà liberté de la presse; c’est contre la publication inexacte ou intempestive et la critique injuste ou haineuse des actes du gouvernement; c’est aussi contre la manifestation publique d’opinions qu’ils regardent comme erronées, immorales ou dangereuses pour la société. Malheureusement, la plupart des moyens qui peuvent être employés, et qui le sont encore généralement; pour prévenir de tels abus, sont ou absolument inefficaces, ou propres à rendre plus dangereux les abus que l’on ne peut empêcher. Que ferez-vous, en effet, pour corriger la presse? Aurez-vous recours à des lois répressives? Ce qu’on ne dira pas explicitement, on pourra le dire implicitement, le donner à entendre, l’insinuer dans la pensée des lecteurs. Confierez-vous à des juges le’pouvoir MORALE. 189 exorbitant de condamner tout ce qui leur paraîtra présenter un sens condamnable? Alors la presse sera paralysée; vous n’aurez pas seulement réprimé la licence, vous aurez tué la liberté. Et puis, vous défendez aux écrivains de publier, sur certains faits ou sur certaines questions, une opinion contraire à celle du gouvernement; n’est-ce pas nous dire que celle-ci n’est point à l’épreuve de la discussion ? Singulier langage de la part du légis- teur Comme ce principe est incontestable, nous ne permettrons pas qu’on le conteste; comme il est à l’abri du doute, nous ne permettrons pas qu’on le révoque en doute ! » Si le principe dont il s’agit est incontestable, qu’avez-vous à craindre de la discussion ? et si vous avez raison de craindre, où est l’utilité d’une défense qui empêchera la vérité de se faire jour ? Les moyens indirects, auxquels on a recours pour suppléer à l’insuffisance des lois répressives , ont des conséquences presque • aussi fâcheuses. En exigeant un cautionne- 190 RESPONSABILITE ment des journalistes, et en soumettant les journaux à la formalité coûteuse du timbre, on assure le monopole de la presse à un petit nombre d’individus, et l’on se prive ainsi de l’avantage que la libre concurrence ne manque jamais de procurer, savoir, d’obtenir les meilleurs produits possibles au moindre prix possible. Le monopole de la presse devient, entre les mains de ceux qui l’exercent, une arme redoutable; et cette arme est au service, non du pays, mais des partis et des coteries. Ce n’est plus l’opinion qui est puissante par la presse ; c’est la presse qui est puissante sur l’opinion et par son moyen. Ce sont des hommes d’État, des écrivains du premier ordre, qui manient seuls cet instrument, et ils s’en servent pour atteindre le but particulier auquel aspire leur ambition personnelle, ou celle des partis qui les paient. Dès- lors toutes les déclamations des gazettes ont du retentissement; chaque parole des journalistes porte coup et fait autorité pour une fraction plus ou moins considérable du public. MOROLE. 191 Dans quelles positions différentes se trouvent placés, sous le régime des lois restrictives , les organes des opinions protégées, et ceux des opinions proscrites! Les premiers n’inspirent aucune confiance à leurs adversaires , ni à la masse des neutres ; ce sont des hommes gagnés, achetés ; leurs opinions les plus sensées, leurs assertions les plus vraies ont un caractère officiel qui en détruit toute la force. Les derniers sont, au contraire, de véritables martyrs,- c’est en bravant la défaveur, les entraves et la persécution qu’ils publient ce qu’ils regardent comme la vérité. Aussi leur talent, inspiré et développé par les obstacles même qu’on leur oppose, arrive à une hauteur qu’atteint rarement celui de leurs adversaires. Ils deviennent entraînans et pathétiques, tandis que ceux-ci ne parviennent qu’à être clairs et corrects. Ils émeuvent, soulèvent, transportent leurs lecteurs , tandis que les autres réussissent tout au plus à convaincre. Sous le régime d’une libre concurrence, les organes, des opinions protégées n’ont aucun 192 caractère officiel; ils soutiennent une lutte où les armes sont égales et où la chance doit, en définitive, tourner au profit de la raison et de la vérité. Ils sont donc écoutés comme leurs adversaires. D’un autre côté, chaque nuance ayant son représentant, les organes de l’opposition se divisent, et cette division affaiblit l’opposition entière. L’opinion, ainsi fractionnée sur une foule de questions, si elle est plus puissante pour l’intérêt général, l’est beaucoup moins pour les partis; ce n’est plus une masse passive que l’on puisse manier à son gré pour l’employer à un but spécial. Alors, cette arme tombe entre les mains d’écrivains du second ordre, qui ne font plus l’opinion, mais se bornent à l’exprimer ; qui ne sont plus des autorités, mais des serviteurs payés à proportion de la qualité et de la quantité de leurs services. Enfin, les lois répressives ou restrictives mettent le gouvernement dans l’impossibilité de connaître l’état réel de l’opinion et les forces de chaque parti. S’imaginera-t-on qu’il suffise, pour tuer une opinion ou un principe, MORALE. 193 de les empêcher de se produire sous forme d’articles de gazettes ? Grossière illusion ! les convictions acquièrent une énergie proportionnée aux obstacles qui les empêchent de se manifester; et quant à la propagation des doctrines illicites, si elle est entravée jusqu’à un certain point par le défaut de ces moyens de publicité, elle est facilitée d’un autre côté par l’absence de toute discussion contradictoire. Le poison ne s’insinuera qu’en secret, il est vrai; mais aussi le contre-poison ne sera nulle part. Le moyen le plus logique et en même temps le plus efficace d’empêcher les abus de la presse, c’est la censure préventive. Mais la censure préventive ne vient pas seule ; elle suppose un système complet de garanties, non pour prévenir les abus de pouvoir, mais pour les favoriser et les soustraire à toute responsabilité légale ou morale. La censure, chez un peuple qui aurait conservé quelque liberté, et dont l’opinion pourrait se manifester par d’autres voies, ne ferait qu’exaspérer cette opinion et la rendre de plus en II. 13 194 RESPONSABILITÉ plus hostile au gouvernement. Pour rendre un tel peuple capable de supporter le joug de la censure, il faudrait refaire son éducation, le ramener à cet état d’innocence patriarcale, ou de bénévoles sujets croient tout ce qu’il plaît à une gazette officielle de leur dire, et se soucient peu de garanties constitutionnelles, pourvu qu’on leur donne panem et circenses. Que nous apprend l’expérience des Etats où la presse est le plus libre ? C’est que ses abus deviennent inoffensifs à mesure qu’ils sont plus faciles et plus fréquens. Le venin se neutralise et se dissipe de lui-même ; on se fait aux mensonges, aux injures, aux sottises de toute espèce, comme on se fait aux inconvéniens d’un climat ou d’une localité quelconque. Ceux qui n’ont pas vécu sous ce régime ont peine à se figurer combien la mauvaise presse exerce peu d’influence sur l’opinion des masses, et sur la destinée des hommes publics. Le plus grand citoyen dont l’histoire moderne fasse mention, Washington, était, à la fin de sa pre- MORALE. 195 mière présidence, en butte aux outrages et aux sarcasmes journaliers des journaux du parti anti-fédéral, c’est-à-dire de la grande majorité des gazettes américaines. Jamais la calomnie et l’insulte n’ont été prodiguées avec plus de violence qu’elles ne le furent contre lui à cette époque ; et l’on sait que le grand homme n’y était malheureusement pas insensible. Au plus fort de ce déchaînement, il se rendit dans sa terre en Virginie. Or, son voyage ne fut qu’une ovation continuelle; partout des arcs de triomphe, des fêtes , des illuminations, des banquets l’attendaient ; partout le peuple se pressa autour de lui et l’accueillit avec enthousiasme ; partout il fut salué à l’unanimité des noms de père de la patrie, de libérateur de l’Amérique. Il est fort loin de ma pensée de justifier en aucune façon les abus de la presse. Je sais que si des ministres éclairés ont quelquefois cherché à combattre certaines opinions par des lois répressives, c’est avec des intentions pures, c’est dans l’intérêt du bon ordre et de la moralité qu’ils l’ont fait. Je soutiens seule- 196 RESPONSABILITÉ ment qu’ici le mal et le bien sont tellement mêlés ensemble, qu’on ne peut les séparer, ni tarir la source de l’un sans tarir en même temps celle de l’autre. Le fleuve, dont l’eau vous est nécessaire, charieen même temps du limon et des ordures ferez-vous combler son lit, ou dessécher la source qui l’alimente? Non, sans doute; mais vous ouvrirez des canaux, vous pratiquerez des dégorgeoirs, vous creuserez des étangs où l’onde, devenue tranquille, puisse déposer les matières impures dont elle est souillée. Employez le même procédé pour la presse instruisez le peuple ; donnez à la publicité d’institution toute l’extension dont elle est susceptible, et aux diverses nuances de l’opinion tous les moyens possibles de se faire connaître ; ce sont là les dégorgeoirs et les étangs, où le mensonge et l’injure se sépareront de la vérité et de la raison ; c’est là que se trouvera le véritable préservatif contre les abus de la presse, le seul, du moins, qui soit capable de neutraliser le mal, sans empêcher le bien. MORALE. 197 § IH. — Troisième moyen d’application. — Manifestations collectives. Les publications de la presse sont, au moins quant à leur forme, des manifestations individuelles ; si l’on peut envisager les opinions d’un journal comme étant celles de ses abonnés, cette conjecture, quelque fondée qu’elle soit, n’est après tout qu’une conjecture. Les manifestations collectives ont l’avantage de donner à l’assentiment collectif une forme également collective. Il y en a deux espèces les réunions politiques et les pétitions. Accorder à tous les citoyens la faculté de se réunir en nombre indéfini pour délibérer sur leurs intérêts, et pour exprimer leurs vœux par un vote public ou par une pétition adressée au gouvernement, c’est, sans contredit , le mode le plus rationnel d’appliquer la responsabilité morale. J’ai représenté l’opinion publique sous l’image d’un tribunal ; ici la figure devient réalité, le public se partage en un certain nombre de tribunaux qui délibèrent et qui prononcent des sentences. 198 RESPONSABILITÉ Les réunions politiques ont, de plus que la presse, l’avantage d’appeler sur les questions qui s’y débattent, une discussion régulière et complète, où les raisons qui militent en faveur de chaque opinion peuvent être contradictoirement exposées et développées. C’est la procédure orale substituée à la procédure écrite. Elles contribuent en outre, comme les gou- vernemens locaux, à l’éducation politique du peuple. Les citoyens de toutes les classes y prennent des notions plus justes, et des habitudes d’ordre et de régularité qui facilitent, plus qu’aucune autre cause, l’extension des droits électoraux. En parlant, au surplus, des réunions politiques, je n’ai en vue ni les sociétés secrétes, ni les sociétés agissantes. Les sociétés secrètes, loin de contribuer à l’application de la responsabilité morale, tendent à en neutraliser l’effet, en substituant à la sanction morale celle de la crainte qu’elles inspirent, et en voilant la faiblesse réelle de certaines opinions sous des apparences trompeuses. MORALE. 199 Les sociétés agissantes ont un but spécial qui exige le concours des facultés actives et des moyens matériels d’action que possèdent leurs membres. Or, si ce but était contraire à celui du gouvernement, il est certain qu’en y tendant, et en employant à cet effet une partie des forces sociales, l’association particulière nuirait à l’association générale, paralyserait l’action du gouvernement, pourrait amener enfin la dissolution du lien social, et dans tous les cas, diminuerait les avantages que retirent de l’association générale les autres citoyens. Il faut donc que le gouvernement connaisse le but et les statuts de toute association agissante ; il faut qu’il puisse toujours empêcher la formation et ordonner la dissolution de celles qu’il n’approuverait pas. Mais, avouons-le, si les sociétés secrètes et les sociétés agissantes peuvent donner lieu à de graves abus, on a pris un singulier moyen pour s’en préserver, en défendant les réunions ou associations publiques délibérantes. Que penser d’une loi ainsi motivée Comme nous ne voulons pas que les citoyens se réu- 200 RESPONSABILITÉ nissent secrètement, nous leur défendons de se réunir publiquement. Comme nous ne voulons pas qu’ils se réunissent pour agir, nous leur défendons de se réunir pour parler ? » Ils connaissent bien mal, ceux qui font de telles lois, le caractère et les allures des peuples libres; autrement, loin de s’appliquer à fermer toutes les issues par lesquelles l’opinion publique peut se manifester, ils chercheraient à en ouvrir de nouvelles. Les passions qui agitent les masses s’irritent et s’exaspèrent dans l’inaction ; elles se calment et s’affaiblissent par le mouvement. Un peuple qui parle et crie autant qu’il lui plaît ne pense guère à l’émeute. Donnez aux démagogues des tribunes où chacun d’eux puisse à son tour pérorer, déployer son éloquence, et obtenir les succès dont sa vanité a soif, alors ils ne songeront point à faire de leurs auditeurs des instrumens de troubles et d’insurrection , ni de leurs lieux d’assemblée des foyers de conspiration et de révolte. Le plus grand inconvénient des lois restrictives de cette espèce, c’est qu’elles font MORALE. 201 attacher, aux manifestations qu elles interdisent , une importance tout-à-fait exagérée ; de sorte qu’elles fournissent ensuite au législateur des prétextes, ou plutôt des motifs très- raisonnables pour en refuser l’abrogation. Il y a tel pays où le moindre avocat, montant sur une borne en pleine rue, et haranguant, de là les passans, occasionnerait une émeute, peut-être une révolution. Comment introduire la liberté d’association chez un peuple si peu familiarisé avec l’usage qu’il en doit faire? Ce serait placer un flambeau allumé sur un amas de matières inflammables. Ce n’est que par des transitions habilement ménagées qu’on parvient à opérer, dans les habitudes constitutionnelles d’une telle nation, les changemens nécessaires. Natura.... in- firmitatis humante tardiora surit remedia, quam mala et ut corpora lente augescunt , cito exstinguuntur, sic ingénia studiaque op~ presseris facilius, quam revocaveris. 202 RESPONSABILITE § IV. — Qratrième moyen d’application. — Manifestations légales. J’ai parlé jusqu’ici de manifestations facultatives. L’exercice des droits électoraux donne lieu à des manifestations que j’appelle légales, parce qu’elles sont ordonnées par la loi qui en règle la forme, l’étendue et l’effet. Ainsi, cette même élection, que nous avons étudiée comme garantie antérieure ou d’élimination, nous la retrouvons comme garantie postérieure, c’est-à-dire comme moyen d’application de la responsabilité morale. En thèse générale, on peut dire que plus l’élection sera populaire, plus la manifestation sera forte. Mais il ne suffit pas qu’elle soit forte ; il faut qu’elle soit juste, c’est-à- dire qu’elle agisse dans le sens de l’intérêt général; et pour cela, il faut qu’elle émane d’électeurs intellectuellement et moralement capables. L’ignorance des électeurs sur leurs vrais intérêts, ou sur les aptitudes des éligibles , ôterait à cette manifestation tous les caractères qui peuvent la rendre utile et dési- MORALE. 203 rable. Ici donc, encore, de même que dans la première partie de cet ouvrage, nous devons reconnaître le suffrage universel comme un but idéal auquel il faut aspirer, mais auquel on n’arrivera que sous certaines condi- i tions. La garantie ne sera parfaite que par le i suffrage universel; mais le suffrage univer- ; sel, sans les conditions dont il s’agit, ferait de cette prétendue garantie une pure déception. Pour que l’élection devienne un moyen d’appliquer la responsabilité morale, il est nécessaire 1 0 que les fonctionnaires soient éliminés pour un laps de temps déterminé à l’expiration duquel leurs fonctions cessent de plein droit ; 2° que les électeurs puissent, après ce terme, les réélire ou ne pas les réélire, c’est-à-dire les récompenser ou les punir selon leurs mérites ; 3° que cette sanction puisse agir, non-seulement sur les individus, mais sur les corps fonctionnans. La question de l’amovibilité des fonction- ; naires en fait donc naître trois autres quelle sera la durée des fonctions? Les corps seront- ils renouvelés partiellement ou intégrale- 204 RESPONSABILITE ment? La rééligibilité sera-t-elle immédiate ou non ? Je les examinerai successivement pour chaque espèce de fonctions. I. —Amovibilité des fonctionnaires législatifs. Les fonctionnaires législatifs échappent à la responsabilité légale, même dans l’accomplissement de la partie mécanique de leurs devoirs ; c’est une raison pour renforcer à leur égard, autant que cela est possible, la responsabilité morale. Aussi est - on assez d’accord sur la convenance de leur amovibilité. Mais, pour que cette amovibilité agisse efficacement sur eux, il faut que la publicité la plus entière s’attache à tous leurs actes et au serment qu’ils prêtent avant d’entrer en fonctions. En particulier, tenir régulièrement note des absences, et en publier la liste aux époques d’élections , serait le meilleur préservatif à employer contre l’inassiduité des membres de la législature. Les Chambres hautes héréditaires ou à vie, telles qu’il en existe encore plusieurs en Europe, se présentent encore ici comme une morale. 205 t institution tout-à-fait anormale, qui ne peut se justifier en théorie. Non-seulement on a soustrait ces corps aux garanties d’élimina- 1 tion, mais on s’est privé de plus à leur égard d’un des moyens les plus efficaces d’appli- quer la responsabilité morale. On a supprimé 1 ou affaibli, à l’égard de fonctionnaires légis— I latifs, les deux plus importantes, et presque j les seules garanties qui leur soient réellement applicables. L’amovibilité agit avec d’autant plus de force sur les fonctionnaires, que la durée de leurs fonctions est plus courte, c’est-à-dire qu’ils sont plus fréquemment appelés devant le tribunal de l’opinion publique, pour y rendre compte de leurs actes ; il est donc convenable , si d’autres raisons ne militent pas en sens contraire, de borner la durée des fonc- ' tions au terme le plus bref qu’elles puissent comporter. Ce minimum ne peut guère être I au-dessous d’une année, car il faut que le ; fonctionnaire soit jugé sur un ensemble d’actes. Des circonstances locales peuvent, même en l’absence de toute autre considération , 206 RESPONSABILITÉ exiger une durée double ou triple de celle- là. Trois années sont, pour les fonctions législatives, le maximum qu’on ne devrait jamais dépasser. On trouverait, dans cette durée ainsi restreinte, un autre avantage, celui de pouvoir se passer de l’espèce de contrôle qui s’exerce par la dissolution du corps législatif, et qui a toujours l’inconvénient de produire une brusque interruption dans la marche du gouvernement, et de mettre en évidence l’opposition des deux principaux corps de l’Etat sur des questions importantes. Enfin, non-seulement la courte durée des fonctions législatives diminue la corruptibilité des fonctionnaires en augmentant l’efficacité de la responsabilité morale, mais elle tend aussi à rendre plus difficile l’usage des moyens de corruption de la part de ceux qui en disposent. Le renouvellement du corps législatif sera- t-il partiel ou intégral? et les membres sor- tans seront-ils on non immédiatement rééligibles? MORALE. 207 Pour que les élections expriment le j uge- ment de l’opinion publique, il faut que tous les citoyens, électeurs ou non, s’y intéressent et s’en occupent ; il faut que cette grande opération excite une espèce de fermentation dans le pays. Or, cet effet n’aura lieu que si l’élection peut avoir pour résultat un changement certain dans la majorité du corps législatif, c’est-à-dire si le renouvellement porte sur la totalité, ou sur la moitié au moins de ce corps. Le renouvellement par tiers peut laisser la majorité intacte sur les grandes questions auquelles le pays s’intéresse. Un renouvellement par fractions moindres deviendrait d’un effet illusoire sur le corps entier, et se combinerait d’ailleurs difficilement avec une durée des fonctions telle que je l’ai supposée. On voit que l’effet de la manifestation électorale croît et décroît en raison inverse de la durée des fonctions, et en raison directe de l’aliquote renouvelée. Quant à la rééligibilité, il existe des raisons péremptoires pour qu’elle soit immédiate. 208 RESPONSABILITÉ 1° Les jugemens électoraux ne sauraient produire tout leur effet qu’autant qu’ils suivent immédiatement les actes auxquels ils s'appliquant. Si un intervalle quelconque devait s’éco uler entre l’expiration des fonctions et la réélection, les électeurs et le public entier, d’un côté, perdraient de vue les actes du fonctionnaire, dont le souvenir serait ef- > facé par des événemens et des débats plus ré- cens ; tandis que, d’un autre côté, le fonctionnaire trouverait peut-être, dans la vie privée à laquelle il serait rendu, les moyens de faire oublier sa conduite publique et d’agir sur les électeurs dans un sens favorable à son ambition. 2° Des fonctionnaires éminemment capables, intellectuellement et moralement, pourraient se trouver, par l’effet de la non-rééligibilité , forcément écartés de la législature, dans le moment où leurs services y seraient le plus nécessaires. 3° Dans le cas du renouvellement intégral, chaque législature serait composée en totalité de fonctionnaires qui n’auraient point fait MORALE. 209 ! partie de la précédente, et qui, par conséquent , seraient incapables de donner à ses travaux la suite et la cohérence qu’ils doivent avoir pour former un système de législation bien lié. Ainsi amovibilité des fonctionnaires lé- j gislatifs ; durée annuelle, tout au plus trien- nale, de leurs fonctions ; renouvellement in- tégral, tout au moins par tiers, du corps ; et rééligibilité immédiate ; telles sont les conditions auxquelles est attachée l’efficacité de la manifestation électorale, comme moyen d’application de la responsabilité morale aux actes de ces fonctionnaires. H. — Amovibilité des fonctionnaires exécutifs. L’amovibilité des fonctionnaires exécutifs, quoique tout aussi rationnelle en principe que celle des fonctionnaires législatifs , est moins rigoureusement nécessaire, d abord, ; parce que la responsabilité légale peut s’ap- ; pliquer aux actes exécutifs; ensuite, parce que les autres manifestations de l’opinion publique ont beaucoup plus de prise sur les 210 RESPONSABILITÉ fonctionnaires exécutifs, qu’elles ne peuvent en avoir sur les fonctionnaires législatifs, qui composent un corps nombreux et qui ne décident que des questions générales. D’un autre côté, les fonctionnaires exécutifs ne restent pas, comme les fonctionnaires législatifs, dans la vie privée, libres de poursuivre une carrière quelconque. L’État exige d’eux le sacrifice complet de leur temps, et l’usage entier de leurs facultés Premier motif pour que la durée de leurs fonctions soit plus longue. Ensuite, l’exercice des fonctions exécutives réclame certaines aptitudes intellectuelles spéciales qui n’atteignent leur entier développement que par l’expérience. Le législateur , qui ne fait que généraliser, n’a besoin, comme législateur, que de l’expérience qu’il peut avoir acquise comme citoyen ; les faits dont il doit tenir compte comme législateur, il les apprend essentiellement dans le cours de sa vie privée ; il ne lui reste plus qu’à prendre les allures délibératives. Mais, lorsqu’il s’agit d’appliquer des règles générales aux réalités m émergentes, on rencontre à chaque pas un élément dont le législateur n’a point à s’inquiéter , les individualités tant réelles que personnelles ; dès-lors, cette application devient un art ; et un art ne saurait s’apprendre sans la pratique Second motif en faveur d’une plus longue durée des fonctions exécutives. S’il était utile de déterminer en théorie des limites extrêmes, je dirais que les fonctionnaires exécutifs ne doivent être élus, ni pour moins de quatre ans, ni pour plus de dix. Il va sans dire que les cas de ' révocation par suite d’un jugement seraient exceptés de cette fixation. Des motifs d’une nature analogue militent en faveur du renouvellement partiel des corps exécutifs. S’il est désirable qu’il y ait de la suite et de la liaison dans les actes législatifs, cela est infiniment plus désirable dans les actes exécutifs. Nous avons vu que le gouvernement, pour être fort, a besoin de l’unité extensive; l’unité successive ne lui est pas moins nécessaire. Il faut qu’une penséê ho- 212 RESPONSABILITÉ mogène gouverne les intérêts nationaux dans l’espace et dans le temps. Quant à la rééligibilité immédiate, elle est commandée par les mêmes motifs qui la rendent désirable à l’égard des fonctionnaires législatifs, et, en outre, par toutes les raisons que j’ai alléguées à l’appui d’une plus longue durée des fonctions exécutives. Les principes que je viens d’exposer relativement aux fonctionnaires législatifs et aux fonctionnaires exécutifs, sont assez généralement appliqués dans les constitutions de la Suisse et des Etats-Unis. A la vérité, les gouverneurs, c’est-à-dire les chefs exécutifs suprêmes des États de l’Union, ne sont guère élus que pour deux ans et ne sont pas indéfiniment rééligibles, mais on sait qu’ils n’exercent la plupart de leurs attributions qu’avec le concours du sénat, ou d’un conseil soumis au renouvellement partiel, et dont les membres restent en fonctions de quatre à six ans. Dans la monarchie constitutionnelle, certaines déviations de ces principes deviennent inévitables ; voici pourquoi MORALE. 213 Le prince choisit ses ministres ; c’est une conséquence rigoureuse de la fiction légale qui le représente, lui, comme composant seul le corps exécutif Les chefs responsables, et par conséquent réels, sont nommés par le chef irresponsable, et par conséquent fictif. Cependant le prince reçoit toujours ses ministres de la majorité de la législature, ou les prend dans cette majorité. En effet, quand le ministère se trouve en désaccord avec elle sur les questions capitales, ils ne peuvent rester en place que par la volonté du prince, et si la lutte se prolongeait, ce ne pourrait être que par la résistance du prince ; ce serait donc avec le prince que cette lutte continuerait; les ministres n’y figureraient plus comme parties principales ; la majorité opposante les laisserait de côté pour diriger ses attaques contre son véritable adversaire, le chef fictif. Le principe de la monarchie constitutionnelle serait donc enfreint, et après quelques secousses ne tarderait guère peut-être à croule U* 214 RESPONSABILITE 1er avec tout l’échafaudage de ses conséquences. La souveraineté doit rester en dehors du gouvernement; dès qu’elle y rentre, la fiction cesse, et avec elle l’irresponsabilité. Exercice réel des fonctions et irresponsabilité sont deux idées contradictoires. Le prince est donc forcé,pour conserver le rôle qui lui est propre, d’abandonner ses ministres lorsque la majorité du corps législatif les abandonne, et d’en recevoir d’autres au gré de cette majorité. Première déviai ion amovibilité arbitraire des fonctionnaires exécutifs ; durée indéterminée de leurs fonctions. Cependant, si le corps législatif disposait en effet du ministère, s’il le dominait complètement, cet état de choses amènerait tôt ou tard une rupture d’équilibre entre les deux corps. Le corps exécutif, dépendant complètement du corps législatif pour le maintien de son pouvoir, serait hors d’état de Jamais exercer le contrôle qui lui appartient. MORALE. 215 La constitution serait livrée sans défense à la législature du pays, qui ne tarderait pas à s’ériger en convention permanente à côté du monarque , et ensuite à sa place. Mais, en fait, c’est le corps exécutif qui domine le corps législatif, et c’est lorsqu’il cesse de pouvoir le dominer, que les ministres dont il se compose, deviennent impossibles et doivent être changés. Les moyens de domination du corps exécutif ne sont pas tous très-conformes aux principes, mais peut-être sont-ils tous nécessaires. On peut les ranger sous trois chefs 1 ° Le pouvoir de dissolution, dont j’ai déjà parlé comme d’une forme de contrôle ; 2° L’influence sur les élections ; influence indue, sans contredit, et qui devrait être restreinte dans certaines limites à l’aide d’une responsabilité légale bien organisée ; 3° L’influence corruptrice sur les membres de la législature. Là où les fonctionnaires subordonnés ne sont pas encore exclus de ce corps, une telle influence est facile à exercer; mais la corruption se pratiquera tou- 216 RESPONSABILITÉ jours , même sans cela. Elle est de l’essence de la monarchie constitutionnelle , et je ne pense pas qu’on puisse l’en exclure entièrement. C’est à l’aide de ces divers moyens d’influence que le corps exécutif conserve son indépendance et domine assez la législature pour pouvoir suivre un système à lui, et se servir efficacement de son contrôle constitutionnel. Lorsque le système du ministère aboutit à des conséquences qui heurtent trop violemment l’opinion publique et celle de la majorité législative, et que les ministres ont épuisé tous leurs moyens d’influence, ils doivent céder la place à d’autres qui gouverneront sous des conditions nouvelles. Voilà en quoi consiste l’équilibre de la monarchie constitutionnelle. C’est la domination alternative du corps exécutif et du corps législatif. Le corps exécutif n’est point constitué de manière à pouvoir suivre une marche qui ne serait pas approuvée du corps législatif. Il n’obtient son indépendance que d’une manière indirecte. D’un autre côté, le MORALE. 217 corps législatif ne parvient à renverser un ministère qu’en se soumettant aussitôt à un autre qui possède tous les moyens de domination nécessaires. La domination de ce corps n’est donc jamais qu’instantanée ; il ne peut en faire aucun usage au profit de ses intérêts de corps, parce que le veto exécutif ne sort des mains d’un ministère que pour entrer dans celles d’un autre également intéressé à l’exercer. On ne pourrait donc, sans danger, priver le corps exécutif de ses moyens de domination et les diverses garanties qui ont pour but de rendre le corps législatif indépendant, et de préserver ses membres de l’action de tout intérêt anormal, ne sont pas applicables de piano à la monarchie constitutionnelle seconde déviation. Une troisième déviation consiste en ceci c’est que le renouvellement du corps exécutif est le plus souvent intégral, sinon quant aux personnes, au moins quant au système. C’est le résultat de ce mécanisme qui fait sortir chaque ministère du sein d’une majo- 218 RESPONSABILITÉ rité devenue temporairement indépendante et souveraine. Le cabinet se meut tout d’une pièce; il est toujours homogène. De là, ces changemens brusques de système qui caractérisent cette forme de gouvernement et qui ne sont pas sans inconvénient pour le pays, n’eussent-ils que celui de compromettre sans cesse l’avenir des fonctionnaires subordonnés. Si, comme j’en ai l’intime conviction, la monarchie constitutionnelle est la seule forme de gouvernement représentatif applicable aux grandes sociétés de l’Europe moderne, dans l’état où nous les voyons aujourd’hui, on est bien forcé de l’accepter avec toutes ses conséquences, et de l’étayer de tout ce qui peut la soutenir. Le meilleur gouvernement de fait n’est pas celui qui renferme le plus grand nombre de garanties, mais celui qui, au moyen de certaines garanties sagement combinées, satisfait le mieux toutes les tendances sociales. Les droits politiques ne sont point avantageux en eux-mêmes ; ils ne le deviennent que par leur aptitude à produire le ré- MOUALE. 219 sultat que toute association politique se propose. Demander des droits sans avoir en vue le résultat; établir des garanties en faisant I abstraction des faits auxquels ces garanties • seront appliquées et qui pourront les rendre ; inefficaces ou dangereuses; c’est prendre le \ moyen pour le but et le but pour le qioyen. ' Dans un ouvrage scientifique, on énumère toutes les garanties, on les apprécie chacune séparément, on en déduit l’effet général en partant de l’association politique inabstracto ; c’est ce que j’ai fait ; mais j’aurais bien mal réussi à me faire comprendre, si l’on pouvait conclure de mon livre que le seul bon gouvernement fût celui où toutes les garanties que j’ai mentionnées seraient cumulées et portées à leur plus haut degré de perfection. La science ne travaille que sur des idées; les gouvernemens de fait s’appliquent à la vie; . or, la vie des peuples est une. longue chaîne i dont nous ne tenons plus le premier anneau, i Le meilleur gouvernement est celui qui, pre- i nant cette vie au point où elle en est, fournit le plus de moyens de l'améliorer ; celui qui RESPONSABILITE -220 contient le plus de germes de perfectionnement, et qui est le plus susceptible d’un progrès légal et régulier. J’ai déjà dit quel est le système qu’il convient d’adopter à l’égard des agens subordonnés, pour que la responsabilité, tant légale que morale, atteigne le maximum de sa force, sans que le gouvernement soit entravé dans sa marche, ou affaibli dans son action. Les agens subordonnés doivent être à la fois amovibles et promovibles au gré du corps exécutif supérieur, lequel sera strictement responsable de leurs actes, comme il l’est des siens propres, et en particulier de l’usage qu’il aura fait de ce pouvoir. En Amérique et en Suisse, le principe a prévalu, et il est exprimé dans mainte constitution, que nul fonctionnaire ne peut être destitué, si ce n’est en vertu d’un jugement. C’est pourvoir à la sûreté des fonctionnaires aux dépens de celle du pays. Aussi, dans ces états, le corps exécutif est faible c’est le vice capital de leurs gouvernemens. Le corps exécutif, aux prises avec des minorités mécon- MORALE. 221 tentes et Factieuses, ne peut pas compter sur des agens dont le sort est entre leurs mains. Des associations privées se mettent au-dessus des lois, et enrôlent les fonctionnaires eux-mê- mes. D’un autre côté, la responsabilité du corps exécutif se réduit à peu de chose ; quand ï serait-elle invoquée ? Le corps exécutif ne peut \ presque rien vouloir, rien faire par lui-même. ; En un mot, gouvernement fort et respon- ï sabilité réellement appliquée, voilà ce qu’indique la théorie comme le moyen le plus rationnel d’atteindre le but de l’association politique. Avec un gouvernement faible, la responsabilité aura beau être dans la loi, elle ne sera pas dans les faits, elle deviendra un de ces principes de pure théorie dont l’application insolite ne forme aucune habitude ; un de ces principes qui ne vivent point, et qui sont bientôt entièrement oubliés. t III. — Amovibilité des fonctionnaires judiciaires. L’exercice des fonctions judiciaires exige des aptitudes acquises tout-à-fait spéciales; il y a donc lieu, d’après les principes exposés 222 RESPONSAllIUTÉ dans la première partie de cet ouvrage, d’y pourvoir au moyen d’une élection indirecte. Les fonctionnaires de cet ordre peuvent être élus par le corps législatif ou par le corps exécutif; mais, suivant qu’ils le seront par l’un ou par l’autre, il en résultera des conséquences très-différentes relativement à l’application de la responsabilité morale. Si l’élimination des fonctionnaires judiciaires est attribuée au corps législatif , les éliminés se trouvent dans une position normale à laquelle s’applique éminemment l’amovibilité. En effet, dans cette hypothèse, les fonctionnaires judiciaires ne sont point en lutte avec le corps qui les nomme ; ils ne sont point appelés à le contrôler directement, ni à lui appliquer la responsabilité légale; dès- lors, ce corps n’a aucun intérêt dans leur nomination qui ne puisse être conforme à l’intérêt général du pays. Le seul cas à excepter serait celui où la compétence du corps législatif ne s’étendrait pas aux lois constitutionnelles. D’un autre côté, il y a ici les mêmes rai- MORALE. 223 sons qu’à l’égard des fonctionnaires' judiciaires exécutifs pour désirer que 1 durée des fonctions ne soit pas trop restreinte, que le renouvellement soit partiel, et la rééligibilité , immédiate. L’élimination est-elle attribuée au corps exécutif, c’est-à-dire à un corps dont les fonctionnaires judiciaires doivent rester absolument indépendans, puisqu’il est chargé d’exécuter les lois et qu’il a par conséquent un intérêt direct à ce qu’elles soient interprétées dans un sens déterminé ; puisque d’ailleurs les fonctionnaires exécutifs sont tous directement responsables de leurs forfaitures devant les tribunaux ordinaires? Alors il est évident qu’on ne peut admettre sans danger ni l’amovibilité déterminée, ni surtout l’amovibilité arbitraire, ou le pouvoir de destitution. La pratique est assez généralement conforme à cette théorie ! Dans les monarchies constitutionnelles d’Europe, où les fonctionnaires judiciaires sont nommés par le corps exécutif, ils sont inamovibles. 224 RESPONSABILITÉ Il en est de même dans les républiques des États-Unis. Le principe en vertu duquel les corps législatifs y sont privés du pouvoir constituant devait avoir pour conséquence la nomination des fonctionnaires judiciaires par les corps exécutifs, et dès-lors leur inamovibilité. Dans les républiques suisses, où la compétence des corps législatifs n’est point unifor- mémentfixée, on a cependant admis, presque sans exceptions, la nomination des juges par le corps législatif, et leur amovibilité déterminée au bout d’un terme qui varie entre quatre ans et quinze ans. Mais, a-t-on fait assez en rendant les juges inamovibles, là où ils sont nommés par le corps exécutif, et où l’organisation judiciaire établit plusieurs degrés de juridiction? Non, sans doute, car alors le corps exécutif, s’il n’a pas le moyen de punir, a celui de récompenser. La promovibilité est, entre ses mains, un moyen d’influence tout aussi efficace, et par conséquent tout aussi dangereux que l’amovibilité; surtout si c’est une promovi- MORALE. 225 bilité arbitraire, qui peut faire d’un simple juge de paix un président de la cour de cassation, c’est-à-dire élever un citoyen du r an g le plus infime des fonctionnaires à l’un des postes les plus éminens. En Angleterre, les juges ordinaires, les douze grands juges, sont à la fois inamovibles et improvomibles , car ils sont tous égaux. Cela n’est cependant pas strictement vrai, puisqu’un juge cbief justice peut devenir lord et chancelier. D’ailleurs, il existe, à côté de ces juges ordinaires, plusieurs juridictions inférieures ou extraordinaires. Il est évident que le système théorétique- ment le plus rationnel et le plus propre à garantir l’indépendance complète des fonctionnaires judiciaires, est celui de l’élimination par le corps législatif, avec amovibilité déterminée. Article II. — Efficacité de la responsabilité morale. Pour que la responsabilité morale soit efficace, il faut que l’influence de la sanction morale ne soit pas détruite par d’autres cau- ii. 15 226 RESPONSABILITE ses agissant en sens contraire. Les causes qui produisent le plus ordinairement cet effet sont au nombre de quatre la captation et l’intimidation qui détruisent l’effet de la sanction morale dans l’esprit du fonctionnaire ; la sanction religieuse et l’esprit de parti qui la neutralisent dans sa source même, c’est-à- dire dans l’esprit des masses. d. — Première cause iVinefficacité. — Captation. J’ai déjà parlé de la captation comme d'un moyen de corrompre les électeurs ; je l’envisage ici comme un moyen de corrompre les fonctionnaires, c’est-à-dire de neutraliser dans leur esprit l’influence de la sanction morale. La captation peut être employée, 1° Auprès de tous les fonctionnaires de l’État par un souverain étranger. Les États républicains, qui n’ont point de faveurs, point de titres, point de largesses en réserve pour satisfaire la vanité ou la cupidité de leurs fonctionnaires, doivent se prémunir contre ce danger en prononçant constitutionnellement l’incompatibilité de pareilles fa- MORALE. 227 veurs avec l’exercice des fonctions publiques c’est ce qui a été fait dans la plupart des cantons suisses. 2° Auprès des fonctionnaires législatifs ou judiciaires, de la part des fonctionnaires exécutifs. Les fonctionnaires des deux premières espèces n’ont point de pouvoir matériel à exercer. La portion du pouvoir social dont ils sont revêtus n’aboutit, en dernier résultat, qu’à énoncer une règle générale destinée à satisfaire certains intérêts. Or, ces fonctionnaires se trouvent en présence du corps exécutif, dont ils doivent contrôler les actes, et qui dispose, lui, de tout le pouvoir matériel nécessaire pour l’exécution des lois et des sentences. On a donc lieu de craindre que les fonctionnaires exécutifs, afin d’échapper à un contrôle qui les gêne dans la satisfaction de leurs intérêts particuliers, n’aient recours à la corruption auprès de ceux d’entre les fonctionnaires législatifs ou judiciaires dont ils redoutent le plus la résistance et dont ils ont le plus besoin de s’assurer le concours. Le danger devient 228 llESPONSABILm plus grand à mesure que le pays a plus de ressources matérielles, que la centralisation y est plus complète, et que la constitution et les mœurs y sont moins républicaines ; il est au maximum dans une monarchie, où les décorations, les offices de cour, les pensions, et mille autres faveurs corruptrices sont à la disposition du monarque ou de ses ministres, et se déguisent sous tant de formes diverses qu’aucune répression légale ne saurait les atteindre. Quand on réussirait à empêcher les fonctionnaires d’accepter des titres ou des largesses pendant l’exercice de leurs fonctions, les empêcherait-on d’être séduits par la promesse de semblables faveurs, qui leur seraient ensuite accordées comme récompenses lorsque leurs fonctions auraient cessé ? Il faut reconnaître qu’il n’y a guère de préservatifs directs contre ce danger. Le seul qu’indique la théorie, c’est de renforcer la sanction morale jusqu’à ce que son action ne puisse plus être neutralisée. Lorsque les moyens dont j’ai parlé dans l’article précédent seront tous employés autant qu’ils peuvent MORALE. 229 l’être, ils ne laisseront que bien peu de prise à la captation, surtout si les lois constitutionnelles ont consacré la triple division du pouvoir, conformément aux principes exposés ci-dessus. A cet égard, l’expérience nous manque, soit pour constater l’inefficacité absolue de la responsabilité morale sous un tel régime, soit pour en constater l’efficacité. Mais, si l’on considère combien sont imparfaites les institutions destinées partout à l’application de cette responsabilité, et combien sont limités, cependant , les effets de la captation, même dans les Etats monarchiques, on conviendra que ce n’est pas trop espérer du perfectionnement ultérieur de ces institutions, que d’en attendre l’entière cessation de ces effets. § 2 . — Seconde cause d’inefficacité. — Intimidation. On corrompt les fonctionnaires en leur inspirant des craintes comme en leur donnant des espérances, ou en leur distribuant des 230 RESPONSABILITE largesses. Tout ce que je viens de dire de la captation s’applique entièrement à l’intimidation -, je ne le répéterai point. Mais il est un moyen spécial d’intimidation , qui peut se trouver à la disposition du corps exécutif, et qui mérite d’être considéré à part je veux parler de l'armée. Je ne traite point ici la question de savoir quel est, en thèse générale, le mode le plus convenable de pourvoir aux services militaires dont l’État a besoin. Je m’occupe uniquement de l’influence que peut avoir, sur le maintien et le développement des garanties constitutionnelles, l’organisation de cette espèce de services. Or, sous ce point de vue restreint, je n’ai que deux systèmes à examiner celui des armées permanentes et celui des milices nationales ; sous ce point de vue aussi, je ne pense pas que le choix puisse être douteux. Une armée permanente est un instrument puissant, mais aveugle, entre les mains de celui qui en dispose, parce qu’elle est animée MORALE. 231 tl’au 1res intérêts que ceux de la masse des citoyens. Le soldatde profession renonce aux habitudes et aux intérêts de la vie civile, pour se former aux habitudes, et adopter les intérêts de la vie militaire. Or, quelles sont les habitudes militaires? Des habitudes de violence, et des habitudes d’obéissance passive; de mépris pour le droit non armé, et de servile déférence aux supériorités de rang et de pouvoir ; c’est-à-dire en deux mots, les habitudes les plus anticiviques, les plus antirépublicaines de toutes. Et quels sont les intérêts du soldat? L’avancement et la gloire militaire; l’avancement, qui ne s’obtient guère en temps de paix ; la gloire, qui ne se trouve que sur les champs de bataille. Qu’importe au soldat une liberté dont il ne peut faire le moindre usage, lui, soumis en tout aux volontés de ses chefs ? Que lui importent les garanties et les droits politiques, à lui qui est retenu dans les liens d’une étroite et sévère discipline? Que lui importent, enfin, les progrès de la civilisation, et le développement de l’industrie et des institutions socia- 232 RESPONSABILITÉ les, à lui qui attend du hasard des combats plus d’honneur et de richesses qu’il n’en pourrait jamais acquérir par une vie entière consacrée à l’exercice de fonctions civiles et à la pratique des devoirs du citoyen ? Tel est le danger; et ce danger est d’autant plus grand que la condition du soldat est en elle-même plus misérable, sa solde, plus insuffisante , la discipline à laquelle il est soumis, plus sévère. On indiquera peut-être, comme moyen de prévenir tout abus de la force armée, le contrôle financier des corps législatifs, l’obligation où se trouve le corps exécutif, dans les Etats gouvernés représentativement, de s’adresser chaque année à la législature pour en obtenir les sommes nécessaires à l’entretien des troupes. Comment le gouvernement le plus malintentionné se servirait-il, pour opprimer les citoyens, d’une armée qu’il ne peut ni solder, ni récompenser sans le concours de leurs représentans ? C’est là, sans doute, une garantie; mais , sera-t-elle toujours efficace? Le gouverne- MORALE. 233 ment ne pourra-t-il pas se servir de l’armée pour obtenir la solde, après s’être servi de la solde pour obtenir l’armée ? Ne pourra-t-il pas effrayer, contraindre la législature, imposer silence aux mécontens, saper une à une toutes les garanties qui le gênent dans l’exercice de son pouvoir? Si la théorie est conti’aire au système des armées permanentes, l’expérience, certes, ne l’est pas moins. La liberté d’Athènes périt lorsque les armées, au lieu d’être composées de citoyens, le furent de mercenaires, d’affranchis et d’esclaves enrôlés pour un temps indéfini. La constitution de Rome succomba sous le même abus ; et ce sont encore les armées permanentes qui menacent aujourd’hui la liberté de l’Europe entière. Sans doute, là où les citoyens ne sont point désarmés; là où ils forment, à côté de la troupe de ligne, une milice non moins courageuse, non moins aguerrie qu’elle ; là, le danger d’une armée permanente est beaucoup diminué ; mais, là aussi, à quoi sert cette armée? Quelle peut en être l’utilité, 234 RESPONSABILITÉ si les citoyens sont prêts à rendre les mêmes services dès que le besoin s’en fera sentir ? Les armées permanentes sont une des plaies de notre ordre social européen. Il me répugne d’entrer dans le détail des causes impures, des motifs antisociaux qui les font maintenir dans les pays même où la liberté politique semble être le mieux comprise. C’est de la part des citoyens un orgueil national mal entendu ; de la part des hommes qui gouvernent, le besoin d’un immense patronage, et une tendance mal déguisée à user de leur pouvoir dans un sens contraire aux intérêts généraux de la société. On parle beaucoup de la supériorité des troupes régulières sur les troupes formées de soldats citoyens. Et cependant, quels prodiges militaires pourrait-on citer, de la part d’armées permanentes, qui n’aient été surpassés par des milices nationales? Les trophées de tant de victoires remportées par les citoyens de la Grèce et de Rome, ceux, non moins glorieux, de Morgarten , de Sempach , de MORALE. 235 Grandson , de Morat, ne parlent-ils pas plus haut que tous les raisonnemens ? La lutte à jamais mémorable des milices hollandaises contre les armées de Philippe, et celle des milices américaines contre les troupes de l’Angleterre, n’ont-elles pas fourni à l’histoire moderne les plus belles pages, et ne suffiraient-elles pas pour décider la question? On convient de ces faits ; on reconnaît que des milices nationales se sont montrées, en plus d’une occasion, parfaitement propres à ; tous les genres de services que peut nécessiter une guerre extérieure ou intérieure. Mais c’était sous l’influence de certaines circonstances de temps et de lieu qui ne se reproduiront plus. La civilisation, en faisant de nouveaux progrès, a créé des habitudes et des besoins qui rendent les peuples en masse i peu capables de supporter les fatigues et de braver les dangers de la vie militaire. C’est-à-dire que l’on se complaît dans une i insouciante jouissance de tous les plaisirs sociaux, et que l’on espère se décharger, moyennant quelques légers sacrifices, de tous les 236 RESPONSABILITÉ soins, de tous les embarras, de tous les travaux et les hasards de la guerre. Telle était aussi la façon de penser des sujets de l’empire romain, lorsqu’ils rampaient aux pieds des maîtres qu’une soldatesque ignorante et barbare leur avait imposés. Eux aussi savouraient les douceurs de la civilisation ; eux aussi s’entouraient de poètes et de musiciens, et se livraient à d’oiseuses discussions littéraires ou théologiques, tandis que de féroces Germains, enrôlés à leur solde, vendaient à des ennemis encore plus féroces le salut de l’Empire. Et puis, quand vint le jour du danger, quand le flot de l’invasion atteignit ces villes, séjour de la corruption et de la mollesse, on vit leurs citoyens fuir et se disperser comme des femmes, laissant derrière eux les ruines fumantes de leurs palais et de leurs monumens ! Nous n’en sommes point là, je le sais ; aucun des peuples dont l’avenir nous intéresse n’est entièrement étranger à la guerre. Cependant, le système des armées permanentes est adopté, presque partout, et partout où il règne il est une cause de dépenses ruineuses, un moyen MÜKALE. MÜKALE. 237 de despotisme, un obstacle au libre développement des lois politiques, à la libre expression des intérêts nationaux. La terre d’Europe est encore rougie d’un sang qui n’aurait point coulé sans ce fatal système ; et l’histoire contemporaine est remplie du récit de garanties violées, de gouvernemens populaires renversés, de constitutions foulées aux pieds par des armées permanentes, par des soldats de profession, par cette force brutale sans cesse prête à devenir l’instrument aveugle de toutes les ambitions oppressives, de toutes les passions antisociales. § 3 .— Troisième cause d’inefficacité. —Sanction religieuse. La sanction religieuse est le seul mobile, peut-être, dont l’impulsion puisse atteindre au même degré d’énergie que celle de la sanction morale. Ces deux mobiles se trouvent fréquemment en lutte l’un contre l’autre, et il serait difficile de dire lequel obtient le plus souvent la victoire. Si la sanction religieuse agit dans le même /, 238 RESPONSABILITE sens que la sanction morale, elle en augmentera indéfiniment la puissance ; mais si elle agit en sens contraire, elle sera plus apte qu’aucune autre à en neutraliser l’effet. De là l’importance qui s’attache à la question des rapports de l’Eglise avec l’État, Je n’envisage cette question que sous le point de vue purement politique, c’est-à-dire comme une question de législation constitutionnelle, et je me demande uniquement quelle influence peut avoir l’organisation de l’Église sur la direction de la sanction religieuse, et par conséquent sur le maintien et le développement des garanties politiques. Ici, encore, j’ai deux systèmes à comparer l’Église est constituée, ou elle ne l’est pas; c’est-à-dire elle forme un corps organisé par une loi et dont les services sont payés par l’État, ou bien elle n’existe qu’en vertu de conventions privées, et n’est soutenue que par les efforts individuels des membres de la société ; en d’autres termes, elle est d’institution publique, ou d’institution privée. Peu importe, d’ailleurs, que l’Église constituée ait MOKALE. une organisation hiérarchique ou synodale; c’est le fait seul de la constitution de l’Église que je considère en ce moment. S’il était vrai que ce fait en lui-même fût avantageux, il resterait bien des distinctions à établir entre les formes diverses sous lesquelles il peut se présenter, et se présente en effet. Il n’est pas impossible d’imaginer une religion sans culte, comme on ne voit que trop I souvent un culte sans religion. Cependant ; cette religion sans culte ne sera jamais qu’un fait individuel. Tout ce qui est réellement humain, tout ce qui est destiné à satisfaire des tendances générales prend tôt ou tard une double forme pour correspondre à la double nature de l’homme. On peut donc regarder le culte comme une institution inséparable de ; l’existence de sentimens religieux dans les ; masses. Or, le culte exige des desservans, et en outre l’usage d’un certain nombre de choses matérielles, telles que des temples, un mobi- lier, un fonds pour l’entretien des desservans. ' Tout cela forme un corps moral qu’on nomme l’Église. L’Église, c’est le corps constitué RESPONSABILITE 240 pour satisfaire par un culte extérieur aux besoins religieux d’une société ou d’une fraction de société, et pourvu à cet effet d’un certain pouvoir à exercer sur des personnes et sur des choses. Dès-lors, l’Église doit avoir des intérêts matériels. Tout corps moral régi et représenté par des hommes a des intérêts matériels, puisqu’il a un pouvoir à maintenir, une sphère d’activité à étendre, un fonds à conserver. Pour la poursuite de ses intérêts matériels, l’Église a un puissant moyen à sa disposition l’élément religieux. Il y a une partie des besoins de notre double nature, qui ne peuvent être satisfaits par l’association politique. Cette association ne promet et ne procure à l’homme qu’un bonheur relatif, qui peut croître, sans doute, mais qui sera toujours limité par le fait même de la coexistence simultanée des divers intérêts individuels que doit satisfaire l’association. Notre désir de bonheur, au contraire, est sans limites ; nous ; aspirons à l’infini; l’infini seul pourrait apaiser cette soif de bonheur qui nous poursuit au milieu M OR A 241 des jouissances les plus pures et les plus vives de ce monde. L’espérance de l’infini , c’est là ce que j’appelle l’élément religieux. Les croyances en sont la manifestation interne, comme le culte en est la manifestation externe. Il ne serait pas difficile de prouver, par l’histoire passée ou contemporaine, que l’absence totale ou partielle de cet élément chez les masses n’est pas un fait indifférent, même sous le point de vue purement politique. On a vu, à diverses époques, l’élément religieux s’attiédir et disparaître pour un temps, parce que les formes, tant internes qu’externes, sous lesquelles il s’était manifesté jusqu’alors, avaient vieilli et ne se trouvaient plus à la hauteur des exigences amenées par le développement progressif de la raison humaine. Eh bien ! ces époques ont été marquées, en général, par de grands bouleversemens politiques ; par des tendances désorganisatrices, par une agitation fébrile qui poussait les masses en dehors de l’ordre établi. On en venait à douter de la possibilité d’un ordre quelconque, ir. 16* 24-2 RESPONSABILITE de la stabilité d aucun gouvernement, de l’efficacité d’aucun système de garanties. C’est que, l’espérance de l’infini manquant, toute l’énergie des tendances individuelles se portait vers la poursuite des moyens de bonheur que promet l’association politique. On cherchait l’infini dans les choses finies; on demandait le ciel à la terre ; et l’on s’irritait contre ces nécessités sociales qui nous condamnent à ne trouver jamais dans l’association qu’un bonheur relatif. L’élément religieux est nécessaire pour absorber et neutraliser cet excès d’énergie des tendances individuelles ; c’est dans les croyances religieuses que se déverse le trop plein de notre désir de bonheur. Tel est le moyen dont l’Eglise dispose pour la poursuite de ses intérêts matériels. De ce fait découle la solution de la question qui m’occupe. Supposons, d’abord, que l’Eglise soit constituée, c’est-à-dire organisée par une loi et soutenue par le gouvernement. Tant que ses intérêts matériels ne seront point menacés, >1 OR A LE. 243 tant qu elle sera satisfaite de la place qu’elle occupe dans l’association, tout ira bien. Le pis qui puisse arriver, en pareil cas, c’est que l’Église laisse s’affaiblir l’élément religieux dont elle n’a pas besoin pour le maintien de sa position, puisque cette position lui est garantie par une loi. La neutralité de l’Église n’est obtenue, on le voit, que sous une condition, savoir, que ses intérêts matériels ne seront ni menacés ni attaqués ; mais ils peuvent, ils doivent l’être tôt ou tard, et par différentes causes; d’abord, par le développement des institutions sociales. Tout se tient dans l’organisation politique d’un État; les diverses parties dont le tout se compose sont si intimement liées, qu’un progrès qui s’opère dans l’une d’elles, devient une menace de changement pour toutes les autres. Le bill d’émancipation, le bill de réforme tendaient inévitablement à neutraliser l’influence du clergé national anglais dans la législature ; ils ont amené ce résultat ; et aujourd’hui ce sont les dîmes, ce sont les propriétés de ce clergé que l’on attaque. L’É- 244 llESFONSAlilLITE glise est une forme, et il est de la nature de toutes les formes de vieillir, de s’user, de se trouver tôt ou tard en arrière des idées qui leur ont donné l’être. Les intérêts matériels attachés à ces formes doivent donc se montrer, en thèse générale, hostiles aux progrès de la raison, hostiles surtout aux changemens que ces progrès amènent dans les institutions sociales. Ainsi menacée, que fera l’Église ? Elle ressaisira cet instrument qu’elle avait laissé peut-être se rouiller dans l’inaction ; elle ranimera l’élément religieux, et lui donnera une nouvelle impulsion ; mais dans quel sens? Dans le sens de ses intérêts matériels qu’elle croit menacés ; et contre le développement des institutions qu elle regarde comme menaçant pour elle. La seconde cause qui met en danger les intérêts temporels de l’Église, c’est le schisme. Le culte n’est qu’une forme extérieure,- l’uniformité du culte suppose nécessairement l’uniformité des croyances. Or, dépend-il du gouvernement, dépend-il de l’Église elle- MORALE. 245 même, de maintenir l’uniformité des croyances, là où elle existe, ou de la rétablir, lorsqu’elle n’existe plus? Sur cette question, l’histoire a prononcé depuis long-temps son verdict non, il ne dépend ni de l’Église ni d’aucun autre pouvoir humain, de maintenir ou d’établir l’unité de foi, et par conséquent de culte, dans une société quelconque ; des despotes y ont brisé leur sceptre; la pensée humaine se rit des efforts que tente la puissance matérielle pour l’asservir au joug d’une loi positive. Le schisme est donc un fait inévitable, un fait qui rentre dans l’ordre moral, dans les vues de la Providence. Il ; reste à savoir quelles en seront les consé- • quences sous le régime de l’Église constituée. Organisera-t-on des Eglises nationales i pour toutes les croyances, à mesure qu’elles surgiront du mouvement interne des esprits, et de la fermentation de l’élément religieux? cela serait à la rigueur pratiquable pour deux, pour trois, lorsque surtout le schisme aurait classé la population par masses distinctes. Mais à peine ces premières Églises seront- 246 RESPONSABILITE elles constituées, que le schisme en fera naître de nouvelles. Et si vous ne les constituez pas toutes, voyez le résultat Les dissidens seront victimes d’une injustice évidente. Ils devront soutenir, protéger, défendre au besoin des croyances qui ne sont pas les leurs, un culte qu’ils repoussent. Il devront contribuer de leurs propres deniers à l’entretien d’une Eglise et d’un clergé dont l’existence leur est odieuse. Ils se verront privés, à cet égard, des garanties assurées aux membres de l’Église nationale. Pour eux, et pour eux seuls, il y aura une exception légale à ce grand principe, que les citoyens ne doivent contribuer aux charges de l’État qu’en proportion des avantages qu’ils en retirent, et du besoin qu’ils ont de la protection du pouvoir social. D’un autre côté, les membres de l’Église nationale ne pourront guère se dissimuler que le nombre des dissidens est en diminution du leur. L’existence d’une ou de plusieurs Églises schismatiques d’institution privée prouve matériellement que les besoins auxquels il MORALE 247 était pourvu par la loi organique ne sont plus les mêmes, qu’une partie de ces besoins se satisfont d’une autre manière, et que, par conséquent, les moyens destinés à l’entretien de l’Église constituée devraient être réduits, et sa position modifiée, pour se trouver au niveau du but que la loi organique s’est proposé. Voilà donc un nouveau motif pour que l’Église constituée ait des tendances contraires au développement des institutions politiques et au perfectionnement des garanties constitutionnelles, et pour qu elle emploie dans ce sens l’arme qui est à son usage, c’est-à-dire l’élément religieux. Le système opposé, celui dans lequel les Églises sont toutes d’institution privée, est au contraire éminemment rationnel. Les besoins religieux sont de ceux qui ne peuvent être satisfaits pour tous d’une manière uniforme. Dès-lors, que doit faire à leur égard le gouvernement? Accorder à chaque membre de l’association le droit de pourvoir à cette classe d’intérêts par les moyens qui lui semblent le plus convenables, et pro- 248 RESPONSABILITE tëger ce droit contre toute lésion, contre tout empiétement de la part des autres. Chaque Église étant une corporation privée, soutenue par ceux qui en attendent des services, et dans la proportion des besoins auxquels ces services pourront suffire, le gouvernement devra se borner à l’autoriser comme il autorise toute autre association privée agissante, c’est-à-dire sous la condition que le but et les statuts n’en seront pas contraires aux lois d’ordre public, ni préjudiciables à l’intérêt général. Dans ce système, chaque Église aura, sans doute, des tendances matérielles, des intérêts de corps; mais ces intérêts, étant absolument indépendans du système de gouvernement sous lequel vivent les citoyens, et du degré de liberté dont ils jouissent, resteront aussi dans leur action, complètement étrangers au développement des garanties politi— tiques. Chaque Église emploira, sans doute, l’élément religieux dans la poursuite de ses intérêts temporels; mais ce ne sera point dans un sens contraire à la liberté politique MORALE. •249 des citoyens, car ce sera des citoyens eux- mêmes, et non du gouvernement existant, qu’elle dépendra, et qu’elle attendra la satisfaction de ses intérêts. Au contraire, elle sera, en sa qualité de corporation privée, de personne morale, placée comme tout autre membre de la grande association, c’est-à- dire , qu’elle aura aussi besoin de liberté et de garanties politiques. Ce ne sera point non plus contre le gouvernement qu’elle se montrera hostile, tant qu’elle en obtiendra protection et liberté, tant qu’elle se trouvera sur un pied d’égalité parfaite avec les autres Églises. Ce qu’une Église d’institution privée peut craindre, c’est, d’un côté, le progrès des Églises rivales, de l’autre, l’affaiblissement des croyances religieuses en général ; une lutte s’établira donc, soit entre les diverses Églises, soit entre la tendance religieuse qui leur est commune, et l’indifférentisme qui les menace toutes. Si c’est là un mal, ce mal n’en existe pas moins sous le régime de l’Église constituée, puisque le schisme est inévitable; le mal est même bien plus gi'ave, dans ce der- 250 RESPONSABILITE nier cas, parce qu’il y a, chez les dissidens, plus que de la rivalité, plus que du zèle ; il y a l’amertume et l’inimitié qu’inspire le sentiment d’une injuste oppression. Le système des églises d’institution privée est en pleine vigueur aux Etats-Unis, sous le gouvernement le plus parfait, dans l’association la plus éminemment libre et progressive qui aient jamais existé. En comparant ce qui s’y passe avec ce que nous connaissons des États où le système opposé a prévalu, il n’est pas difficile de se convaincre que les faits sont entièrement d’accord avec la théorie que je viens d’exposer. Le système des Églises constituées est tout ce qu’il reste de cette antique alliance entre le trône et l’autel qui a joué un si grand rôle dans l’histoire des peuples anciens et modernes. L’idée bizarre d’enrégimenter et d’administrer les croyances religieuses, cette idée que l’habitude nous a rendue familière, ne serait jamais venue à des législateurs constituant a priori une nation policée d’après les seules lumières de leur raison. Mais l’ai- MORALE. 251 liance de l’Église a été pour les souverains, dans un temps de barbarie ou de désorganisation, un moyen puissant de consolider leur domination, et de retenir sous le joug de la loi positive des élémens épars qu’aucun lien social n’unissait assez fortement. Les prêtres de la croyance dominante y trouvaient, de leur côté, l’immense avantage de ne plus dépendre, pour la satisfaction de leurs intérêts matériels, de la ferveur, et sur- tout de la perpétuité de croyances religieuses i sur lesquelles ils sentaient bien qu’il leur était ' impossible d’exercer un empire absolu. De là les conditions et les clauses diverses de ce pacte solennel qui unissait l’Eglise et l’État dans toutes les contrées de l’Europe. Ces clauses ont été partiellement modifiées ; elles sont devenues peu à peu moins avantageuses à l’Église, à mesure que les liens sociaux \ qui forment le ciment de l’État ont acquis plus de consistance et que les progrès de la raison humaine ont diminué l’influence des f prêtres sur l’opinion des peuples, c’est-à-dire, ; à mesure que l’appui de l’Église est devenu 252 RESPONSABILITÉ moins nécessaire et son opposition moins redoutable à l’Etat. Cependant, il reste de cette ancienne alliance assez d’habitudes, assez de préjugés , assez d’intérêts et de formes extérieures pour entraver quelquefois le développement des institutions politiques. Il en reste, partout en Europe, le système des Églises constituées, vieille ruine que le torrent de la civilisation n’a pu encore renverser, et qui se maintient debout par son propre poids, ne pouvant s’appuyer ni sur un passé qui croule de toutes parts, ni sur un avenir qui n’a point de place pour elle. § 4 . — Quatrième cause d’inefficacité. — Esprit de parti. Deux hommes peuvent, en raisonnant strictement d’après leurs principes, se trouver d’avis opposés sur une question; mais ils s’accorderont peut-être sur beaucoup d’autres. Il n’en sera pas tout-à-fait de même si ces deux hommes appartiennent à des partis différens. Ce ne sera pas sur une question, ce sera sur presque toutes que la divergence existera entr’eux ; tout prendra la teinte du MORALE. 253 verre coloré à travers lequel ils regardent les choses et les hommes ; l’un verra constamment bleux les objets que l’autre affirmera être rouges. Ce verre coloré, c’est l’esprit de parti, espèce de passion complexe qu’il n’est pas facile d’analyser. Il y a dans tout parti les menés et les meneurs. Les menés sont des hommes qui, faute d’intelligence, d’éducation, ou de loisir, n’ont pu se former à eux-mêmes des opinions raisonnées sur les questions politiques. On leur persuade aisément que leurs intérêts individuels sont attachés à un certain système, et ils adoptent aveuglément ce système. Les meneurs y voient plus clair ; mais il arrive que le parti, une fois formé, les domine à son tour, par le besoin qu’ils ont de lui pour atteindre le but que se propose leur ambition personnelle. Ils conçoivent bien vite la nécessité de s’accorder entr’eux sur tous les points, afin que le parti ne puisse pas leur échapper en se divisant. Or, entre les meneurs, qui ne sont pas tous des hommes éclairés, ni tous des hommes conscien- 254 KESPONSABILITÉ deux, quelle sera l’opinion qui l’emportera sur les autres? sera-ce la plus raisonnable, celle qui découlera le plus logiquement des principes déjà formulés, ou qui sera le plus en harmonie avec les vrais intérêts du parti ? Non ; ce sera celle qui obtiendra ou qui paraîtra devoir obtenir le plus de faveur auprès de la masse des menés. Les plus misérables sophismes, les principes les plus faux, seront ainsi adoptés et soutenus par des hommes qui en verront parfaitement le vide et l’absurdité, mais qui se trouveront placés dans l’alternative, ou de s’en faire les apôtres, ou de s’isoler du parti dont l’appui leur est nécessaire. Chez une nation ainsi divisée, la sanction morale se neutralise par elle-même ; il n’y a plus d’uniformité dans les jugemens individuels, par conséquent plus d’opinion publ ique proprement dite. Dès-lors , la responsabilité morale est détruite, chaque fonctionnaire étant certain, quoi qu’il fasse, d’être loué d’un côté, blâmé de l’autre. S’il est lui- même homme de parti, son choix lui est im- MORALli. 255 posé d’avance. S’il est indépendant, peut- être calculera -1 - il les chances de chaque parti, afin de se prononcer pour celui dont le triomphe sera le plus probable. Malheur à lui, si, après s’être fait des convictions rationnelles , il prétend rester fidèle à ses principes et se maintenir seul immobile, au milieu des inconséquences et des oscillations perpétuelles de l’esprit de parti ! sa conduite sera décriée de tout le monde ; aucune voix ne s’élèvera en sa faveur. Les hommes à principes ont toujours été accusés d’inconséquence et de versatilité par les hommes de partis, et cela devait être; le batelier, qui est emporté par le mouvement de son esquif, voit fuir le rivage, et oublie que c’est lui- même qui se meut. Il y a des partis traditionnels qui doivent leur existence à de grands événemens, surtout à des révolutions antérieures. Ceux-là sont les plus exclusifs, les plus aveugles et les plus tenaces. Le temps seul peut les détruire et faire justice de leurs erreurs, en emportant un à un les hommes dont ils se 256 RESPONSABILITÉ composaient. Ces partis sont un élément historique ; leur traitement appartient à la politique plutôt qu’à la science. Quant aux autres, leur existence deviendra impossible dès que les meneurs ne trouveront plus de masses qui se laissent mener. C’est donc contre la paresse et l’ignorance des classes moyennes de la société qu’il s’agit de prendre des précautions. Je dis des classes moyennes, car ce sont elles qui forment le noyau et la véritable force d’un parti. Les ambitieux, qui jouent le rôle de meneurs, n’ont point de contact immédiat avec les rangs infimes de la population; ils n’agissent directement que sur la classe moyenne, sur les petits propriétaires, les petits capitalistes, les hommes lettrés sans fortune ; c’est là qu’ils trouvent des adeptes ; c’est par ceux-là qu’ils obtiennent la popularité à laquelle ils aspirent. Si les hommes des classes moyennes étaient assez éclairés pour se former à eux-mêmes leurs opinions ; s’il était impossible de les entraîner par de vaines formules, de leur im- MORALE. 257 poser par des assertions dénuées de toute preuve, et de les séduire par des utopies impraticables ; si seulement, les hommes qui se vouent aux professions lettrées étaient tous prémunis contre de semblables influences, l’esprit de parti pourrait bien encore animer çà et là quelques catégories, quelques associations particulières, mais il ne diviserait plus la grande masse des citoyens ; il n’empêcherait plus l’opinion publique de s’homogénéiser sur un grand nombre de questions ; il ne neutraliserait plus l’effet de la responsabilité morale. En parlant des gouvernemens locaux et des manifestations collectives de l’opinion, j’ai indiqué les vrais stimulans à employer contre la paresse des classes moyennes. Il ne s’agit que d’ouvrir une sphère d’activité, et d’assurer des moyens d’influence à toutes les capacités qu’elles renferment. Quant aux lumières, si elles en manquent, il faut sans doute l’attribuer en grande partie à l’état d’imperfection dans lequel les scien* ces politiques sont restées jusqu’à présent,. II. 17 3MCF 258 RESPONSABILITÉ Avant qu’on puisse enseigner et apprendre une science, il faut qu’elle existe comme science or, c’est ce qu’on ne peut encore dire de la législation constitutionnelle. Ce qu’il reste à faire pour populariser de telles études est, en partie, la tâche des publicistes, en partie, celle des gouvernemens. La doctrine et la formule, voilà les deux adversaires qui se disputent le champ des idées politiques ; à mesureque la doctrine gagnera du terrain, la formule en perdra. On a peu fait pour la doctrine jusqu’à ce jour ; à peine s’enseigne- t-elle dans les écoles. On étudie partout la nature physique, et l’on néglige la nature sociale ; comme si cette dernière n’était pas, en définitive, ce qu’il y a de plus intéressant pour l’homme, ce qu’il lui importe le plus de connaître. J’ai dit que les partis traditionnels sont exclusivement du domaine de la politique ; c’est qu’en effet les principes dirigeans que pourrait fournir la science risqueraient de se briser contre ces rancunes irréconciliables, contre ces résistances opiniâtres et aveugles, sur les- MORALE. 259 quelles la réflexion a si peu d’empire. L’application des principes ne peut guère avoir lieu avee un plein succès que dans une société à l’état normal. Est-ce une raison pour médire des sciences politiques et pour les mépriser ? Non, pas mieux que l’impuissance de la médecine contre certaines épidémies mortelles n’est une raison pour abandonner à des empiriques le soin de les combattre , et pour vouer au mépris toutes les sciences médicales. FIN. Pages. LIVRE SECOND. — Des garanties postérieures. 1 Chap. I. Des garanties formelles. 3 Scct. 1. Première division du pouvoir. — Séparation des fonctions. 5 2. Seconde division du pouvoir. —Contrôle réciproque des fonctionnaires. 10 Art. 1. Contrôle par le corps exécutif. 15 I. — Veto. 17 II. — Initiative. 20 III. — Pouvoir de dissolution. 28 2. Contrôle par un second corps . législatif. 30 3. Contrôle par un corps judiciaire. 63 I. Contrôle par la décision du droit. 64 II. Contrôle par la décision du fait. 68 4. Contrôle de la minorité. 77 5. Contrôle placé en dehors du gouvernement. 84 Scct. 3. Troisième division du pouvoir. — Gouvernemens des intérêts locaux. 97 Des Garanties conséquentielles. 116 Scct. 1. De la responsabilité en général. 117 2. De la responsabilité légale. 120 2Ô2 TABLE. Art. 1. A quels actes s’applique la responsabilité légale. 121 2. De la responsabilité légale appliquée aux fonctions législatives. 135 3. De la responsabilité légale appliquée aux fonctions judiciaires. 143 4. De la responsabilité légale appliquée aux fonctions exécutives. 145 § 1. Jugemens des délits ordinaires. 147 § 2. Jugemens politiques. 150 § 3. De la monarchie constitutionnelle. 165 Sert. 3. De la responsabilité morale. 170 Art. 1 . Application de la responsabilité morale. 174 § 1. Premier moyen d’application. —Publicité des actes. ’ 177 § 2. Second moyen d’application.— Liberté de la presse. 185 § 3. Troisième moyen d’application. — Manifestations collec- ves. 197 § 4. Quatrième moyen d’application. — Manifestations légales. 202 I. Amovibilité des fonctionnaires législatifs. 204 TABLE, a63 II. Amovibilité des fonctionnaires exécutifs. 209 III. Amovibilité des fonctionnaires judiciaires. 221 Art. 2. Efficacité de la responsabilité morale. 225 § f. Première cause d’inefficacité. — Captation. 226 § 2. Seconde cause d’inefficacité.— Intimidation. 229 § 3. Troisième cause d’inefficacité. — Sanction religieuse. 237 § 4. Quatrième cause d’inefficacité. — Esprit de parti. 252 T T '' I, T \ iffcTK- Si ' i-y ' •• • tf *. > ’• SÜHg >»&& 'iiïvïïÆ -'>. -' ,- ,".7> -'- rS^ïi. -W- >; o*/>v ;^- %££SS ÆisîsS ïï Wîl .-ÿifr SsgrigTÇ; liai; ÎÆÿ'iî j~\ iÉ .42*^

la culture nous rend elle plus humaine